Юрий Андреев - Ответственность государства за причинение вреда

• Название: Ответственность государства за причинение вреда
• Автор: Юрий Андреев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2013
• ISBN: 978-5-94201-663-0

В работе рассматриваются актуальные проблемы гражданско-правовой ответственности государства за незаконные действия (бездействие) государственных и муниципальных органов, их должностных лиц, причинившие имущественный и моральный вред гражданам и юридическим лицам. На основе последних изменений действующего законодательства, современной цивилистической доктрины и судебной практики исследуются особенности гражданской правосубъектности российского государства, специфика имущественной ответственности государства за незаконные действия (бездействие) государственных и муниципальных органов (ст. 1069 ГК РФ), правоохранительных органов и судов (ст. 1070 ГК РФ), включая нарушение разумных сроков рассмотрения судебных дел и их исполнения.

Особое внимание уделяется возмещению государством вреда, причиненного реабилитированным лицам, т. е. гражданам, пострадавшим в результате незаконного осуждения, привлечения к уголовной и административной ответственности.

Для судей, прокуроров, адвокатов, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, а также всех интересующихся проблемами гражданского права.

---

Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом (п. 3 ст. 298 ГК РФ). Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

Новые бюджетные учреждения финансируются на основе государственного задания в форме субсидии, могут заключать крупные сделки только с согласия учредителя (государства или региональной власти, муниципалитета). Закон лишает бюджетные учреждения права распоряжения недвижимым или особо ценным движимым имуществом, закрепленным за учреждением, а также тем имуществом, которое было приобретено за счет средств, выделенных учредителем на покупку такого имущества. Недвижимым имуществом бюджетное учреждение распоряжается только с согласия учредителя, причем вне зависимости от оснований приобретения бюджетного учреждения. Движимое имущество, приобретенное за счет доходов от самостоятельной деятельности, может находиться в полном распоряжении бюджетного учреждения, а особо ценным имуществом можно будет распоряжаться только с согласия учредителя. Иное имущество, специально приобретенное для бюджетного учреждения, тоже выпадает из объектов распоряжения учреждений. Бюджетные учреждения могут осуществлять работы (оказывать услуги) за плату только сверх установленного госзаказом норматива. Порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания будут определяться: Правительством РФ – в отношении федеральных бюджетных учреждений; высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации – в отношении бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации; местной администрацией – в отношении муниципальных бюджетных учреждений. Учредителем бюджетного или казенного учреждения будут являться: Российская Федерация – в отношении федерального бюджетного или казенного учреждения; субъект Российской Федерации – в отношении бюджетного или казенного учреждения субъекта Российской Федерации; муниципальное образование – в отношении муниципального бюджетного или казенного учреждения.[134]

Последние изменения и дополнения, внесенные в ГК РФ по инициативе Президента РФ (от 7 февраля 2012 г.), признают учреждением унитарные некоммерческие организации, созданные собственником (в том числе Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием – государственное или муниципальное учреждение), действующие на праве оперативного управления.[135]

Согласно названным изменениям законодатель различает в системе государственных и муниципальных учреждений казенные, бюджетные и автономные учреждения (ст. 120-1 ГК РФ).

Имущественная правоспособность (правосубъектность) публичных (государственных, муниципальных) учреждений является специальной (целевой). Публично-правовое образование, создавая государственный (муниципальный) орган в виде юридического лица, определяет цели и задачи этого лица, предмет его деятельности, полномочия, иные права и обязанности, основы взаимоотношения с государством и его органами, структуру и компетенцию органов управления юридического лица, правовой режим имущества, ответственность юридического лица и ответственность самого учредителя (как правило, субсидиарную) по деликтным, кондикционным и договорным обязательствам созданного публичного юридического лица, порядок отчетности о его деятельности и способы государственного контроля за его деятельностью, порядок его реорганизации, ликвидации и пр. Публичные юридические лица имеют общегосударственное значение и являются составной частью государственной власти, обладают властными полномочиями публичного характера, включая издание нормативных актов, осуществление надзорных и контрольных функций, сбор налогов, отправление правосудия и т. д.

По нашему мнению, частное (гражданское) и публичное законодательство предусматривает следующие особенности государственных и муниципальных учреждений как публичных юридических лиц: 1) создание юридического лица на основе властного акта или специального закона публично-правовым образованием; 2) публичные (общественные или государственные), «идеальные» (а не коммерческие) цели и задачи их деятельности; 3) наличие властных полномочий в отношении третьих лиц; 4) невозможность реорганизации (преобразования) в юридическое лицо частного права; 5) целевая, а не общая правоспособность; 6) особый порядок обращения взыскания на его имущество по его долгам; 7) невозможность банкротства.

Отдельные юристы справедливо полагают, что органам публичного образования, претендующим на статус юридического лица, необходимо соблюдать установленную Гражданским кодексом процедуру государственной регистрации в уполномоченных на то регистрирующих органах с приобретением статуса юридического лица после государственной регистрации.[136] Представляется перспективным направление, избранное законодателем в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, установившем обязательную регистрацию муниципальных органов, создаваемых в качестве юридических лиц (ст. 41).

К числу публичных юридических лиц можно условно отнести и государственные, муниципальные унитарные предприятия.

Отношение ученых-цивилистов к существованию унитарных (государственных, муниципальных) предприятий в нашей стране неоднозначное. Ряд ученых полагают, что участие в гражданском обороте России субъектов-несобственников – это прямое следствие переходного характера этого оборота, сохранение в нем некоторых элементов огосударствленной экономики.[137] В. А. Дозорцев предлагает вообще отказаться от унитарных предприятий с заменой их на акционерные общества и иные объединения капитала. В порядке исключения он допускает оставление некоторых унитарных предприятий как уникальных (реликтовых) образований для единичных случаев применения (ad hoc).[138]

Другие ученые, наоборот, полагают, что в переходный период в системе коммерческих организаций имеются определенные ниши, которые должны занять государственные и муниципальные предприятия. Не всегда пригодно косвенное управление государственным имуществом через своих государственных представителей в акционерных обществах, в которых интересы государства зачастую игнорируются. Должен быть какой-то переходной период, в течение которого государственные предприятия должны иметь право на свое существование и свое место в системе юридических лиц страны.[139]

Представляется, что государственные (муниципальные) предприятия имеют право на свое существование в современной российской правовой системе страны. Деятельность унитарных предприятий направлена не на извлечение прибыли, а на выполнение государственных (муниципальных) задач в тех сферах деятельности, в которых получение прибыли вряд ли возможно (ввиду заведомой убыточности этих видов деятельности). Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (в ред. от 30.11.2011 г.),[140] конкретизирующим правовой статус публичных унитарных предприятий, перечислены основания создания таких предприятий: осуществление деятельности в целях решения социальных задач организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности страны; использование имущества, приватизация которого запрещена; осуществление научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности государства; производство отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной (п. 4 ст. 8).

Каждое суверенное государство, а тем более на определенном этапе своего развития, в законодательном порядке предусматривает различные организационно-правовые формы хозяйственных субъектов, а также способы своего непосредственного или опосредованного участия в решении экономических и социальных задач, стоящих перед публично-правовым образованием, в зависимости от социально-экономических условий своей жизнедеятельности. Особенно значима помощь унитарных предприятий в водо-, энерго-, газоснабжении, оказании других коммунальных услуг. Даже в странах с развитой рыночной экономикой высок удельный вес государственной собственности и государственных предприятий. Так, например, почетный член Государственного Совета, член Высшего Совета магистратуры Франции Жак Фурнье пишет, что французские публичные службы связаны с удовлетворением потребностей населения в транспорте, газо- и электроснабжении, связи, коммунальном хозяйстве (вода, ассенизация). Государственные предприятия, выполняющие эти задачи, имеют ряд особых обязательств (преемственность деятельности, равные условия доступа, адаптируемость и т. п.), пользуются специальными правами, получают соответствующие финансовые компенсации. Подобные службы, отмечает ученый, существуют и во многих других странах Европейского Союза. Среди нескольких видов публичных западноевропейских предприятий в Западной Европе ученый выделяет организации, на которые частично распространяются нормы публичного права: «публичное учреждение» во Франции, «коммерческое агентство» в Швеции, «публичная корпорация» в Дании и т. д. При этом такие организации (предприятия) создаются как на федеральном, так и на региональном уровне. В Германии действуют региональные публичные банки. Органы управления публичными предприятиями назначаются, как правило, государством. В отношении этих предприятий осуществляются различные формы контроля. Публичные предприятия имеют на правах юридического лица самостоятельные счета. Часть доходов отчисляется государству, которое, в свою очередь, предоставляет предприятиям субвенции, несет субсидиарную ответственность по их долгам.[141] Г. Лешлер указывает на действующие в Германии государственные предприятия, обладающие самостоятельностью в вопросах организации, финансов, управления кадрами и наделенные правоспособностью юридического лица.[142]