Михаил Зеленов - Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография

• Название: Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография
• Автор: Михаил Зеленов
• Жанр: Юриспруденция

В работе анализируется понятие «коррупция», а также рассматриваются меры противодействия этому явлению. Рассматривается Указ Президента Российской Федерации, которым был утвержден Национальный план противодействия коррупции, придавший новый импульс разработке правовых механизмов искоренения этого негативного явления, также анализируются законодательные акты, направленные на борьбу с коррупцией в сфере исполнительной власти, проводится сравнительный анализ российской нормативной базы с законодательными актами Совета Европы. Проводится детальный правовой анализ правовых норм, содержащихся в законодательных актах, направленных на обеспечение контроля за склонением госслужащих к совершению коррупционных правонарушений, в ходе анализа даются рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в этой области и преодолению пробелов, существующих в нем в настоящее время. В работе рассматриваются механизмы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе как мера, противодействующая совершению коррупционных правонарушений, анализируется нормативный материал в этой области и делаются предложения о законодательном оформлении предложенных авторами изменений. Значительная часть работы посвящена одной из базовых антикоррупционных обязанностей государственных служащих по предоставлению сведений о доходах и имуществе, проводится исследование норм Федерального закона «Об основах государственной гражданской службы», также даются предложения по совершенствованию данного механизма контроля. Законодательство приводится по состоянию на март 2015 г.

---

Еще в советское время при доминирующем позитивистском понимании права и законности Г. В. Мальцев отмечал, что если рассматривать право как явление общественной жизни, то законы являются правом лишь в той мере, в какой они верно отражают динамику объективного общественного развития88. Иными словами, право отличается от закона как должное от сущего. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин отмечает, что право нельзя отождествлять с позитивным законом, который по своей сути есть только форма права. «Право как норма свободы, как масштаб равенства и справедливости в политическом сообществе является сущностным содержанием закона. <…> Право возводится в форму закона»89.

Здесь нужно отметить, что проблема разграничения права и закона в постсоветской юридической доктрине получила широкое освещение в трудах представителей либертарно-юридической концепции права. В. С. Нерсесянц отмечал, что «концепция различения права и закона (в различных ее вариантах), отвечая на вопрос о том, что есть право, позволяет раскрыть объективные сущностные свойства права, наличие которых в законе (позитивном праве) позволяет характеризовать его как правовое явление…»90. Сторонники данного подхода исходят из представления о праве как о кантовской «вещи в себе», которая обладает изначально заданными трансцендентными характеристиками. Г. Гегель в свое время отмечал, что возможна «коллизия между тем, что есть, и тем, что должно быть, между в себе и для себя сущим правом, остающимся неизменным, и произвольным определением того, что есть право»91. Для последователей либертарно-юридической теории основным параметром такого «в себе сущего» права является принцип формального равенства.

Мы не будем подробно рассматривать достоинства и недостатки либертарно-юридической теории, поскольку это не входит в задачи данного исследования. Отметим лишь, что для нас она неприемлема с методологической точки зрения: существование надпозитивного права в виде «трансцендентной идеи» (Платон) или «вещи в себе» (Кант) ничего не дает с гносеологической точки зрения. Более того, апелляции к чистому праву в противовес позитивному закону зачастую приводят к известному принципу contra legem (вопреки закону). Как справедливо отмечает В. К. Егоров, «если нарушается закон, то для обоснования этого нарушения используются аргументы из дискуссий о соотношении права и закона, о легальности и легитимности, букве и духе законов и т. п.»92 Ю. А. Тихомиров также полагает, что абстрактными представлениями о праве «законодательству наносится тяжелый удар, и это ведет к весьма пагубным последствиям: разрушается единая база общеобязательности законов, и дается легальный повод… игнорировать, менять частично… раздувать костер «подзаконного правотворчества», а это ведет к «правовому нигилизму, падению престижа конституционного и законодательного статуса органов»»93.

На наш взгляд, вместо разграничения права и закона в морфологическом плане следует говорить о возможных несовпадениях духа и буквы закона в плане семантическом, т. е. его смысла, социального предназначения и текстуального выражения правовых норм. Закон может быть несовершенным или даже неправовым. Например, сегодня остро стоит проблема коррупциогенных законов, открывающих широкие возможности для различного рода проявлений коррупции. В этой ситуации коррупционное поведение будет формально непротивозаконным, но противоправным по сути.

Государственная служба по своей сути означает служение государству, что предполагает обязанность исполнения государственным служащим своих должностных полномочий надлежащим образом от имени и в интересах государства. С этой позиции любое использование государственным служащим своих полномочий в личных целях является нарушением данной обязанности, а следовательно, представляет собой противоправное поведение. Таким образом, мы полагаем, что любые проявления коррупции в системе государственного управления по существу противоправны, поскольку посягают на нормальное функционирование государственного аппарата.

Несколько сложнее обосновать противоправный характер коррупционных проявлений в частной сфере. Как мы отмечали в первом параграфе, коррупция в негосударственных коммерческих организациях (например, «откаты») нарушает права и законные интересы третьих лиц, не являющихся субъектом коррупционной сделки и лишенных возможности законным (некоррупционным) способом реализовать их. Соответственно, такие деяния посягают и на установленный действующим законодательством правопорядок. Типичная для многих государственных учреждений ситуация замечательно иллюстрирует противоправный и социально вредный характер коррупционного проявления в данной сфере: несмотря на большую очередь в кабинет, врач принимает «своего» пациента. В данном случае пострадавшими от подобного рода действий врача являются люди, которые находятся в очереди, но также нарушается и сам порядок оказания услуги.

Таким образом, мы полагаем, что любые коррупционные проявления представляют собой социально опасное явление и являются потенциально противоправными. Безусловно, не все из них сегодня предусмотрены в виде конкретных составов правонарушения. Однако с развитием правовой доктрины и практики круг коррупционных правонарушений, влекущих за собой различные меры ответственности, должен постоянно расширяться.

Вместе с тем наряду с выделением формализованных составов коррупционных правонарушений (по принципу ad hoc) мы полагаем необходимым законодательное закрепление обобщенного открытого состава коррупционного правонарушения. Представляется, что введение такого состава позволит осуществлять противодействие всем возможным моделям коррупционного поведения, в том числе и возможным в настоящее время только потенциально.

1.3. Понятие, состав и виды коррупционных правонарушений

В юридической доктрине под коррупционными правонарушениями понимают «содержащие признаки коррупции проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответственности»94. При этом все коррупционные правонарушения подразделяются авторами на гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные проступки и уголовные преступления. Так, гражданско-правовые коррупционные деликты, по мнению Ю. А. Тихомирова и Е. Н. Трикоз, представляют собой «обладающие признаками коррупции, но не являющиеся преступными нарушения правил дарения, предусмотренных соответствующими статьями ГК РФ, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных соответствующими статьями… Кодекса и других законодательных актов»95.

Дисциплинарным проступком авторы считают использование публичным служащим либо служащим коммерческой или иной негосударственной организации своего статуса для получения преимуществ вопреки установленному законодательством порядку несения соответствующей службы, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание.

Соответственно, административные коррупционные проступки представляют собой административное правонарушение (ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ), совершенное с использованием служебного положения с целью получения незаконных преимуществ. «Коррупционные уголовные правонарушения – это предусмотренные УК РФ общественно опасные деяния, непосредственно посягающие на авторитет публичной службы, выражающиеся в незаконном получении государственным, муниципальным или иным публичным служащим либо служащим коммерческой или иной организации (в том числе международной) каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении последним таких преимуществ»96.

А. В. Кудашкин и Т. Л. Козлов определяют коррупционное правонарушение как совершенное физическим или юридическим лицом противоправное деяние, обладающее перечисленными выше признаками, предусмотренное УК РФ, КоАП РФ, состоящее в нарушении антикоррупционных стандартов и влекущее дисциплинарную и (или) гражданско-правовую ответственность97.

Сложность квалификации коррупционных деяний в качестве правонарушения обусловлена тем, что причиняемый вред не всегда носит очевидный характер благодаря согласованности интересов коррупционера и корруптера. Вред причиняется неопределенному кругу лиц, которые не участвуют в коррупционной сделке, и носит косвенный характер (например, «неполученная услуга»). Кроме того, в широком смысле коррупционные проявления как злоупотребление публичным статусом в личных интересах чрезвычайно многообразны, их значительная часть не формализована в законе. Ввиду этого, коррупционные правонарушения отличаются высокой степенью латентности.

В первом параграфе данной главы мы уже отмечали, что спецификой серой коррупции является сложность квалификации деяния в качестве коррупционного, поэтому законодатель вынужден прибегать к установлению в качестве промежуточного звена различного рода обязанностей, ограничений и запретов. Например, совместная служба близких родственников на соподчиненных должностях еще не означает проявления коррупции. Вместе с тем вероятность использования в личных целях своего служебного поведения в данном случае весьма высока. Поэтому предусматривается ограничение, связанное с прохождением государственной службы, – наличие близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.