Михаил Зеленов - Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография

• Название: Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография
• Автор: Михаил Зеленов
• Жанр: Юриспруденция

В работе анализируется понятие «коррупция», а также рассматриваются меры противодействия этому явлению. Рассматривается Указ Президента Российской Федерации, которым был утвержден Национальный план противодействия коррупции, придавший новый импульс разработке правовых механизмов искоренения этого негативного явления, также анализируются законодательные акты, направленные на борьбу с коррупцией в сфере исполнительной власти, проводится сравнительный анализ российской нормативной базы с законодательными актами Совета Европы. Проводится детальный правовой анализ правовых норм, содержащихся в законодательных актах, направленных на обеспечение контроля за склонением госслужащих к совершению коррупционных правонарушений, в ходе анализа даются рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в этой области и преодолению пробелов, существующих в нем в настоящее время. В работе рассматриваются механизмы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе как мера, противодействующая совершению коррупционных правонарушений, анализируется нормативный материал в этой области и делаются предложения о законодательном оформлении предложенных авторами изменений. Значительная часть работы посвящена одной из базовых антикоррупционных обязанностей государственных служащих по предоставлению сведений о доходах и имуществе, проводится исследование норм Федерального закона «Об основах государственной гражданской службы», также даются предложения по совершенствованию данного механизма контроля. Законодательство приводится по состоянию на март 2015 г.

---

Одной из основных особенностей моральных норм является то, что они «не являются продуктом какой-то специальной целенаправленной деятельности, а возникают и развиваются спонтанно в процессе практической деятельности людей. Для того чтобы нравственная норма получила право на существование, не нужно согласие властей; достаточно, чтобы она была признана, «санкционирована» самими участниками социального общения – классами, группами, коллективами, теми людьми, кто намерен ею руководствоваться»78. Другими словами, моральные нормы всегда легитимны, поскольку это основное условие их формирования и действия. Если та или иная поведенческая норма не разделяется большинством общества или конкретной социальной группы, то она является «ничтожной».

В этой связи нужно заметить, что социологические опросы показывают, что коррупция не воспринимается однозначно как аморальное поведение. Так, по данным социологического интернет-опроса, 15,2 % респондентов ответили, что коррупция – необходимая часть нашей жизни, без этого ничего не сделать. 37 % видят пользу коррупции в том, что «со взятками легче делать дела». И только 28,3 % ответили, что коррупция разлагает нас и нашу власть79. Действительно, белую коррупцию, относительно которой в общественном мнении существует согласие (данные действия не считаются предосудительными), как мы говорили выше, выделял еще А. Хайденхаймер. С позиции общественного мнения далеко не все коррупционные проявления являются предосудительными.

Как отмечает Г. С. Гончаренко, «весьма традиционным заблуждением является абсолютизация аморальности коррупции. К сожалению, часть коррупционных проявлений не воспринимается национальным общественным сознанием как неэтичное поведение»80. При этом автор настаивает на понятии коррупционного этического проступка, на том основании, что «нравственные стандарты гражданского общества могут не совпадать с этикой государственной и негосударственной службы». Действительно, возможны морально-нравственные нормы, разделяемые не всем обществом в целом, а отдельными социальными группами (конфессиональные моральные нормы).

В этой связи в специальной литературе активно обсуждается возможность формирования различного рода «этических кодексов» – моральных стандартов поведения государственных и муниципальных служащих. В частности, отмечается, что закрепление этических норм и стандартов поведения в различного рода «этических кодексах» (или «кодексах чести») присутствует в законодательстве ряда зарубежных стран. Например, в США это Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих от 17 октября 1990 г., Закон об этике в правительственных учреждениях 1978 г.; в Великобритании – Общие принципы поведения государственных служащих; в ФРГ – Федеральный закон о дисциплинарном режиме государственной службы и др.81 А. В. Куракин отмечает, что за рубежом имеют место как этические стандарты, закрепленные законом, так и корпоративные этические нормы, нарушение которых является серьезным должностным проступком. Этические стандарты играют важную роль в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. В этой связи ученый предлагает разработать и принять закон «О служебном поведении государственных и муниципальных служащих»82. Подобного мнения придерживается и И. Н. Юсупов, который полагает, что в нашей стране было бы вполне оправданно принять Федеральный закон «Об административной этике в системе государственной службы Российской Федерации», который кодифицировал бы все имеющиеся на этот счет этические нормы83.

Нужно сказать, что подобный подход отчасти получил отражение в действующем законодательстве. Так, например, неоднократно предпринимались попытки разработать и закрепить юридически этические требования к поведению государственных служащих. Можно вспомнить и поныне действующий Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, которым были утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих84. В частности, этим указом установлены следующие принципы служебного поведения, направленные на элиминацию коррупционных правонарушений:

• не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

• исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

• уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к государственному служащему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;

• соблюдать установленные федеральными законами ограничения и запреты, исполнять обязанности, связанные с прохождением государственной службы;

• соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на их служебную деятельность решений политических партий, иных общественных объединений и др.

Очевидно, что многие из этих положений воспроизводят обязанности, запреты и ограничения, установленные Законом и обеспеченные дисциплинарными санкциями. Между тем, как прямо закрепляется в п. 2 данного указа, данные положения носят рекомендательный характер. В Кодексе профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации также закрепляется, что за нарушение профессионально-этических принципов и норм, установленных Кодексом, сотрудник несет моральную ответственность перед обществом, служебным коллективом и своей совестью (ст. 3)85. Статьей 10 Этического кодекса федеральных государственных гражданских служащих Федеральной службы финансово-бюджетного надзора («Ответственность за нарушение Кодекса») устанавливается, что государственный служащий Росфиннадзора должен понимать, что явное и систематическое нарушение норм данного Кодекса несовместимо с дальнейшей служебной деятельностью в Федеральной службе финансово-бюджетного надзора86. Во всех этих случаях речь идет о так называемой позитивной ответственности.

В этой связи необходимо отметить, что данные нормы, содержащиеся в вышеупомянутых этических кодексах, по сути своей являются дисциплинарными стандартами поведения государственного служащего, но не этическими или моральными нормами. Характерная особенность норм морали, как мы говорили, заключается в том, что они формируются «снизу», в силу общественного мнения, а не навязываются путем принятия кодексов строителя коммунизма. Основным механизмом их соблюдения является внутреннее убеждение и сила общественного (группового) мнения.

Мы не отрицаем позитивный эффект и даже необходимость разработки кодексов служебного поведения в отношении публичных лиц (и не только на государственной или муниципальной службе). Однако, такие правила должны являться не этическими нормами, обеспечиваемыми силой общественного мнения, а конкретизацией служебных обязанностей, ограничений и запретов, связанных с осуществлением своих функций, предполагающими возможность применения дисциплинарных санкций. Сегодня такой подход характерен для Кодекса судейской этики, утвержденного VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г. В этом случае такие деяния приобретают характер правонарушения и влекут юридическую (дисциплинарную) ответственность.

Возвращаясь к вопросу о дифференциации коррупционных проявлений на этические проступки и правонарушения, отметим, что сторонники такого подхода, как нам кажется, исходят из презумпции аморальности коррупции, что на самом деле не соответствует социальным представлениям общества. В первом параграфе мы уже говорили, что с позиции социологического подхода коррупция рассматривается функционально, т. е. с точки зрения той роли, которую она выполняет в соответствующей системе социальных связей. Как однозначно негативное явление («коррозия власти», болезнь государства, деградация публичного аппарата власти) она выступает именно с юридической точки зрения, а поэтому, на наш взгляд, следует исходить не из презумпции аморальности ее проявлений, а из презумпции их противоправности.

На первый взгляд, мало кто согласится, что любое коррупционное проявление является противоправным. Действительно, существует масса способов коррупционного поведения, которые не охватываются нормами действующего законодательства. Взять хотя бы лоббизм, допустимые границы которого законодателем все еще не очерчены87. Однако в данном случае речь идет о пробелах в законе, но не о праве как таковом. Проблема соотношения права и закона относится к числу вечных вопросов юридической доктрины.