Михаил Зеленов - Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография

• Название: Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография
• Автор: Михаил Зеленов
• Жанр: Юриспруденция

В работе анализируется понятие «коррупция», а также рассматриваются меры противодействия этому явлению. Рассматривается Указ Президента Российской Федерации, которым был утвержден Национальный план противодействия коррупции, придавший новый импульс разработке правовых механизмов искоренения этого негативного явления, также анализируются законодательные акты, направленные на борьбу с коррупцией в сфере исполнительной власти, проводится сравнительный анализ российской нормативной базы с законодательными актами Совета Европы. Проводится детальный правовой анализ правовых норм, содержащихся в законодательных актах, направленных на обеспечение контроля за склонением госслужащих к совершению коррупционных правонарушений, в ходе анализа даются рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в этой области и преодолению пробелов, существующих в нем в настоящее время. В работе рассматриваются механизмы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе как мера, противодействующая совершению коррупционных правонарушений, анализируется нормативный материал в этой области и делаются предложения о законодательном оформлении предложенных авторами изменений. Значительная часть работы посвящена одной из базовых антикоррупционных обязанностей государственных служащих по предоставлению сведений о доходах и имуществе, проводится исследование норм Федерального закона «Об основах государственной гражданской службы», также даются предложения по совершенствованию данного механизма контроля. Законодательство приводится по состоянию на март 2015 г.

---

В случае совершения коррупционного проступка такой вред причиняется установленному законом публичному порядку (порядку управления, порядку оказания публичной услуги и т. п.). В этой связи вполне допустимо сконструировать состав коррупционного проступка в форме формального состава правонарушения.

Время, место, способ и иные обстоятельства, при которых было совершено противоправное деяние в литературе, называют факультативными признаками объективной стороны правонарушения, поскольку они характеризуют не все составы правонарушений, а только некоторые из них. Например, время и место совершения правонарушения будет иметь значение для квалификации деяния в качестве дисциплинарного проступка, поскольку последний совершается по месту работы и в рабочее время. Как нам представляется, состав коррупционного проступка должен быть сформулирован без привязки к конкретному времени, месту или способу совершения, поскольку если ограничиться только теми деяниями, которые совершаются при исполнении служебных обязанностей (публичных функций), то отпадает смысл закрепления коррупционного проступка в качестве самостоятельного правонарушения. Действительно, любое использование публичных функций в личных целях при исполнении служебных обязанностей, т. е. по месту службы и в служебное время, следует квалифицировать как дисциплинарный проступок, который выражается в ненадлежащем исполнении служебных обязанностей. Специфика коррупционного проступка как самостоятельного состава правонарушения, по нашему мнению, должна заключаться не в нарушении служебной (трудовой) дисциплины, а в общественно опасных деяниях, направленных на деформацию порядка управления или порядка осуществления публичных функций.

Субъективная сторона правонарушения указывает на психическое состояние лица в момент совершения им правонарушения. Содержание ее составляет одна из форм вины (умысел или неосторожность) субъекта противоправного деяния, являющаяся обязательным условием или основанием привлечения его к юридической ответственности105. С субъективной стороны коррупционное правонарушение всегда выступает в качестве прямого умысла, так как субъект действует с определенной целью (личная заинтересованность), т. е. осознает последствия своих действий и желает их наступления.

В качестве факультативных признаков субъективной стороны состава правонарушения выступают мотив и цель106. В специальной литературе отмечается, что любое умышленное преступление в социально-правовом или криминологическом понимании совершается по какому-либо мотиву или с какой-нибудь целью. Однако когда они названы в конкретном составе в качестве факультативных признаков субъективной стороны, то имеется в виду их правовое значение, влияющее на квалификацию деяния107. Другими словами, если в действиях лица отсутствует предусмотренный составом правонарушения мотив, то эти действия нельзя рассматривать в качестве правонарушения.

Согласно предложенному нами понятию коррупционного правонарушения, цель противоправного использования публичного статуса является признаком его состава. Данное деяние совершается в целях личной заинтересованности.

Традиционно коррупция понимается как прямое использование должностным лицом своего служебного положения в целях личного обогащения108. В Федеральном законе «О противодействии коррупции», как мы отмечали выше, коррупционные правонарушения должны быть совершены с целью получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных выгод. В первом параграфе работы мы уже говорили об узости такого понимания коррупции и коррупционного правонарушения.

Широкий подход к цели и мотиву коррупционных правонарушений содержится в международных соглашениях, направленных против коррупции. Как мы видели выше, основные международные соглашения используют понятия «неправомерное преимущество», «ненадлежащее преимущество», «выгода имущественного или неимущественного характера» и др. В данном случае имеется в виду выгода не только имущественного, но и неимущественного характера. Вместе с тем понятие «выгода» представляется нам не вполне определенным. Семантически «выгода» обозначает прибыль, пользу, извлекаемую из чего-нибудь, преимущество, интерес (чаще материальный). Выгода – получение определенных преимуществ, дополнительного дохода, прибыли109.

Основным возражением против использования в составе коррупционного правонарушения понятий «выгода», «преимущество» является то, что они относятся к результату данного противоправного деяния, а не к цели и мотиву его совершения. Кроме того, коррупционный проступок может мотивироваться не получением преимущества, а причинением вреда третьему лицу. Например, ст. 201 УК РФ в качестве цели злоупотребления полномочиями называет нанесение вреда другим лицам.

Не совсем верным представляется нам и понимание коррупционного правонарушения как использования служебных полномочий в личных целях. Указание на личную цель совершения коррупционного деяния не охватывает те проявления коррупции, которые совершаются в интересах третьих лиц. Если же определить коррупционное правонарушение как использование публичного статуса в личных интересах и интересах третьих лиц, то таким составом будут охватываться и вполне правомерные деяния, например помощь лицу в составлении какого-либо документа. Строго говоря, публичное лицо обязано действовать в интересах третьих лиц.

На наш взгляд, цель совершения коррупционного проступка можно обозначить через понятие личной заинтересованности. Нужно сказать, что признак личной заинтересованности широко используется в законодательстве, предусматривающем различные виды ответственности за совершение преступлений и правонарушений (уголовном, административном и т. п.). Например, ст. 285 УК РФ предусматривает ответственность за использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. В этой связи Пленум Верховного Суда РФ110 разъяснил, что под иной личной заинтересованностью следует понимать стремление должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т. п.

Е. И. Соктоева относит к личной заинтересованности «выгоды неимущественного характера, для достижения (реализации) которых виновный не выплачивал обязательные платежи»111. Возражая против этой точки зрения, Ю. С. Варанкина отмечает, что помимо получения выгод неимущественного характера побудительными мотивами могут быть месть, ревность, зависть и т. д.112

На практике может сложиться ситуация, когда деяния, формально подпадающие под признаки коррупционного правонарушения, совершаются по мотивам ложно понимаемых интересов организации, исходя из узковедомственных интересов. Например, использование государственным служащим своих полномочий с целью обеспечить более высокие показатели своего государственного органа. В научной литературе отмечается, что мотивы такого поведения не охватываются понятием личной заинтересованности113. Так, анализируя злоупотребление должностными полномочиями, многие авторы отмечают, что «иная личная заинтересованность может выражаться в стремлении извлечь выгоду нематериального характера. Такое стремление может быть обусловлено карьеризмом, протекционизмом, семейственностью, желанием приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу и т. п. Если же деяние совершено из других побуждений, например ввиду ложно понимаемых служебных интересов, оно не образует состава рассматриваемого преступления»114.

Субъект правонарушения в специальной литературе определяется как лицо, чьи непосредственные действия (бездействие) стали причиной негативных последствий в виде вреда115. Как известно, субъект может быть общим и специальным. В сформулированном нами составе коррупционного проступка очевидно предусматривается специальный субъект – лицо, обладающее публичным статусом.

Как мы уже отмечали выше, в Федеральном законе «О противодействии коррупции» понятие коррупции сформулировано таким образом, что можно сделать вывод о наличии общего субъекта коррупционного правонарушения (законодатель употребляет термин «физическое лицо»). Действительно, если рассматривать понятие коррупционного правонарушения как понятие коррупционной сделки, что является достаточно распространенным в юридической литературе116, то субъектом противоправного поведения является не только коррупционер, но и корруптер, т. е. лицо, подкупающее или склоняющее коррупционера к совершению такого рода деяния. Вместе с тем, как справедливо отмечают некоторые авторы, исходя из содержания Федерального закона «О противодействии коррупции» можно сделать вывод, что российский законодатель в качестве основных субъектов коррупционных правонарушений видит государственных и муниципальных служащих117. Это неслучайно, поскольку меры антикоррупционной направленности в виде конкретных обязанностей, ограничений и запретов возможно использовать в отношении не любого лица.