Коллектив авторов - Ведомственное нормотворчество (теория и практика применения). Монография

• Название: Ведомственное нормотворчество (теория и практика применения). Монография
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Юриспруденция

Монография на основе доктринальных положений о юридической технике, действующего законодательства и практики его применения дает представление о нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти. Предлагаются методические рекомендации по подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов в Аппарате Правительства Российской Федерации и в федеральных органах исполнительной власти. Сформулированы предложения по совершенствованию организационно-правовых основ ведомственного нормотворчества. Издание предназначено руководителям органов исполнительной власти, сотрудникам их юридических служб. Может быть полезно научным и практическим работникам для использования представленных научно-аналитических материалов в их деятельности; студентам, аспирантам, обучающимся по направлениям «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление», а также преподавателям при подготовке к занятиям по дисциплинам «Административное право», «Административный процесс», «Административная деятельность», «Право государственной службы», «Система государственного и муниципального управления».

---

§ 2. Теоретические подходы к методологическим аспектам правового регулирования в ведомственном нормотворчестве

Природная зависимость подзаконного правового регулирования обусловливает иную (по сравнению с законотворчеством) целевую направленность и, соответственно, иной подход к его методологии. Цель подзаконного правового регулирования – адаптировать общие типичные правовые нормы законов к частностям той или иной области человеческой деятельности, не изменив их собственной сути. Поэтому и методологические задачи у подзаконного, и тем более ведомственного, правового регулирования должны трансформироваться в соответствии с имеющейся целью.

Ведомственное нормотворчество необходимо, поскольку из законов, которые должны регулировать наиболее важные общественные отношения, нельзя делать подробные инструкции, регламентирующие отдельные детали поведения субъектов. Детализация и конкретизация норм законов должна осуществляться в ведомственных нормативных правовых актах. А сами возможности регулятивной функции федеральных органов исполнительной власти должны быть ограничены, желательно нормами, обладающими высшей юридической силой законов и регламентов33.

Можно сформулировать ряд методов, применение которых не только необходимо, но и обязательно при правовом регулировании отношений в процессе правотворческой деятельности исполнительных органов власти.

1. Познать суть общественного отношения и основные правовые идеи, заложенные при законодательном регулировании.

Процессу познания способствует изучение научных исследований, оценивающих степень эффективности действующих законодательных норм и выявляющих пробельные и коллизионные аспекты в законодательном правовом регулировании. Посредством подзаконных нормативных правовых актов невозможно ликвидировать пробелы и коллизии закона, но возможно скорректировать применение таких норм.

2. Выявить особенности, которыми обладает регулируемое общественное отношение в данной сфере человеческой деятельности, и оценить степень необходимости подзаконного (ведомственного) правового регулирования.

Не исключено, что общественное отношение настолько типично, что не обладает какими-либо особенностями, требующими уточнения законодательных правовых норм применительно к данной сфере. В этом случае необходимость в подзаконном (ведомственном) правотворчестве отпадает, поскольку практику простого дублирования статей закона в ведомственном приказе следует признать порочной.

3. Комплексно сформировать весь круг принципов, использованных при законодательном правовом регулировании, обратив особое внимание на институциональные принципы и их сочетаемость с общеправовыми и отраслевыми.

В теории права и в юридических отраслях сформировалось довольно узкое представление об общих, отраслевых и межотраслевых принципах права, в то время как при ближайшем рассмотрении каждому виду общественных отношений соответствует собственный набор принципов, соблюдение которых необходимо для достижения цели правового регулирования – упорядочивания этих отношений.

Например, при регулировании статусных отношений и необходимости наделения иного субъекта полномочиями, необходимо соблюдать принцип римских юристов: Nemo ad alium plas juris transfeerre potest, quam ipse habet – «Никто не может передать другому больше прав, чем имел бы сам»34. А при определении вида и меры ответственности надо исходить из того, что любой субъект может отвечать лишь тем, в отношении чего сам имеет право: «Чем распоряжаюсь, тем и отвечаю».

4. Использовать имеющийся легитимный понятийный аппарат, а в случае необходимости введения собственных терминов дать их понятие применительно к действию создаваемого нормативного правового акта.

Понятие, как форма отражения совершенно определенного объективно существующего социального явления, в правовом регулировании занимает важное место, позволяя при формулировании правовой нормы исключать излишние пояснения, загромождающие лексическую составляющую и препятствующие восприятию и уяснению сущности правового предписания.

5. Изучить правоприменительную практику реализации правовых предписаний закона и акцентировать подзаконное правовое регулирование на детализацию тех аспектов складывающихся общественных отношений, регулирование которых вызвало наибольшие практические затруднения или правовые споры.

Однако если этот метод правового регулирования сепаратировать от остальных и придать ему приоритетное значение, то в результате возможно полное обращение к так называемой процессуальной логике или логике английских и римских юристов, признававших наличие субъективного права лишь постольку, поскольку существует защищающий его иск35. Иными словами, содержательные признаки регулируемых общественных отношений первичнее их внешнего проявления посредством сложившейся правоприменительной практики.

6. В основу правового регулирования закладывать системный подход, рассматривая отдельно взятый для воздействия вид общественных отношений как нечто целое, состоящее из связанных между собой элементов. При этом у данного объекта «энергия внутренних связей больше энергии его внешних связей со средой»36.

В системном плане правовое регулирование есть внешнее воздействие или совокупность воздействий на некоторую систему, необходимые для установления и совершенствования нормального (правильного, субъективно ожидаемого, желаемого) порядка взаимодействия элементов внутри системы, а также самой системы со средой37.

7. Применять средства юридической техники в целях как лаконичного изложения, так и единообразного толкования сформулированных правовых норм.

Совершенствование методологических основ правового регулирования в любой области общественных отношений необходимо осуществлять на обоих уровнях: и на первичном – законодательном, и на производном – подзаконном (в том числе ведомственном). Содержащиеся в российском законодательстве противоречия, двойное толкование и декларативность положений соответствующих законов зачастую препятствуют их эффективному и целенаправленному исполнению в практической деятельности исполнительных органов власти, что вынуждает их «корректировать» законодательное правовое регулирование принятием ведомственных нормативных правовых актов.

Отсутствие целостности и системности в исследовании конкретных проблем, возникающих на практике перед теми или иными органами государственной власти, приводит к внутриведомственной ориентированности научных разработок. С одной стороны, такое явление имеет положительный момент, поскольку выступает инструментом организации деятельности конкретных органов исполнительной власти, с другой – отрицательный, поскольку является причиной фрагментарности и разрозненности научных исследований в данной сфере. И в общем соотношении желаемого и достигнутого результата в совершенствовании правового регулирования отдельно взятой конфликтной сферы общественных отношений отрицательный эффект при глобальной оценке обычно превосходит положительный.

§ 3. Методологические основы нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов

Представляется, что общий характер методологии нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления определяется, во-первых, ее характерными признаками как процесса познания и, во-вторых, следующими факторами:

– правовым статусом результатов деятельности (имеет ли она юридическое значение и, соответственно, влечет ли юридические последствия);

– целями и задачами деятельности;

– информационными основами решения задач деятельности.

Для верного понимания сущности методологии нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, несомненно, следует провести более детальное расчленение. В литературе на этом уровне обычно выделяют специально-юридический метод, метод интерпретаций, метод сравнительного правоведения и др. Учитывая, что исследовательские приемы и процедуры данного уровня возникают в том числе путем рефлексивного осмысления наукой собственного исследовательского опыта, данный уровень выражает степень нормативной организованности и познавательного процесса в рамках данной науки.

И, наконец, последний уровень методологии образует методика и техника исследования, как «набор процедур, обеспечивающих получение единообразного и достоверного эмпирического материала и его первичную обработку, после которой он только и может включаться в массив наличного знания»38.

Для юриспруденции таковыми могут выступать методики обобщения правоприменительной практики, процедуры юридического описания действующего законодательства и т. д. Также необходимо отметить, что данный уровень считается наиболее нормативно определенным, однако нормативность здесь предстает скорее не как система четко сформулированных требований, а как воспроизводство созданных в культуре научной деятельности юристов образцов и прототипов.