Светлана Куликова - Конституционный запрет цензуры в России. Монография

• Название: Конституционный запрет цензуры в России. Монография
• Автор: Светлана Куликова
• Жанр: Юриспруденция

Монография посвящена анализу правового содержания конституционного запрета цензуры и изучению роли, которую играет запрет цензуры в системе правовых гарантий и ограничений свободы массовой информации, а также в системе гарантий и ограничений целого комплекса прав и свобод граждан. Исследуются основные этапы развития цензурного права Российской империи, трансформация института цензуры в советский период развития нашего государства, варианты формулировок информационных прав и свобод в проектах Конституции РФ, разрабатывавшихся в начале 1990-х гг., и материалах Конституционного совещания. Проблемы реализации конституционного запрета цензуры рассматриваются в контексте нарастающих угроз информационной безопасности личности, общества и государства. На основе обзора действующего законодательства систематизируются виды вредной информации, изучаются организационно-правовые механизмы борьбы с распространением такой информации. Выявляются основные проблемы реализации конституционного запрета цензуры. Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2015 г. Для научных сотрудников, преподавателей и аспирантов юридических высших учебных заведений и всех, кто интересуется основными тенденциями современного конституционного и информационно-правового развития России.

---

Анализ последующих распоряжений показывает, что к нежелательным темам относились известия о неурожае (28 декабря 1873 г.), о столкновении поручика Крестовского с присяжным поверенным Соколовским (5 апреля 1875 г.), «о слухах по поводу заминки в делах Торгового дома Терещенко» (22 октября 1875 г.), о злоупотреблениях в кредитном обществе (23 сентября 1889 г.), о растрате земских сумм в Калужской губернии (26 января 1890 г.), о заболевании холерой (27 июня 1891 г.). За неисполнения такого распоряжения издание могло быть приостановлено129.

В соответствии с распоряжением от 30 января 1879 г. запрещалось оглашение в печати сведений, полученных в ходе дознания или предварительного следствия, до судебного заседания или прекращения производства по делу. Мнением Государственного совета от 4 января 1875 г. было запрещено публиковать материалы закрытых судебных заседаний.

Важное значение имеет закрепление за генерал-губернаторами особого права на приостановление или запрещение периодического издания, направление которого он признает вредными, что ставило прессу в полную зависимость от местной власти.

Очередные Временные правила о печати от 27 августа 1882 г. вводили ряд дополнительных ограничений: редакторы периодических изданий, получившие третье предостережение, должны были предоставлять их верстку в цензурные комитеты не позднее 11 часов вечера накануне выхода в свет; цензоры получили право приостанавливать издания, не возбуждая судебного преследования, Совещание четырех министров могло без опоры на судебный приговор вынести решение о прекращении издания, тем самым подменяя административным постановлением функции судебной власти130.

Кроме судебной и административной ответственности нередко использовались меры, не предусмотренные законодательством. В историческом очерке, посвященном газете «Русские ведомости», В. А. Розенберг рассказывает, что «в числе разнообразных способов воздействия на печать в Москве практиковалась одна мера, так сказать, непубличного характера: вызов редактора к главному представителю московской администрации – к генерал-губернатору для келейной беседы»131. Подобные свидетельства современников приводятся и в справочном издании по периодической печати второй половины XIX в.: «Цензура приобрела себе на практике право делать личные внушения и выговоры редакторам журналов, которые для этого приглашаются в цензурный комитет, – писал юрист и публицист В. В. Водовозов, – и редакторы, как школьники, выслушивали их, радуясь, что цензура не прибегает к более серьезным способам воздействия»132.

Исследователи цензуры отмечают противоречия, заложенные в законодательстве между прогрессивной судебной реформой и консервативной цензурной традицией, именно это обстоятельство и явилось камнем преткновения на пути осуществления цензурной реформы и главной причиной, объясняющей все последующее законодательство о печати второй половины 60–70-х годов, – считает историк В. Г. Чернуха.

Цензурная реформа, по мнению Р. И. Бурлаковой, «должна была оформить представление о свободе печати как о подчинении печатного слова ограничениям закона, а не усмотрениям административных органов», однако, на практике «цензура приобрела смешанный характер, сочетая черты как предварительной, так и карательной систем»133.

Произошла постепенная адаптация цензуры к новым условиям, или, как сформулировал Е. Н. Яковец, «приспособление цензуры к судебной практике, сопровождавшееся реставрацией административных репрессивных мер и подменой судебной практики административной»134.

Временные правила, положившие начало переходу от предварительной цензуры к карательной, при которой вопросы ответственности за преступления и проступки печати решает суд, оставляли значительное место для административного произвола.

Главный вопрос, на который должны были ответить Временные правила 1865 г. – вопрос о границах государственного вмешательства в сферу печати – не получил четкого законодательного закрепления. Правительство сознательно закладывало в нормы правил способы применения административного ресурса и возможности применения мер неправового характера.

Последующие законы были направлены на ограничение действия этих Временных правил, они сузили возможности обсуждения внутриполитических тем, усилили экономические меры воздействия на печать, судебная ответственность подменялась административными решениями. Это позволяет говорить о неудачном завершении цензурной реформы, или, по меткому выражению Н. Г. Патрушевой, «цензурной контрреформе», когда «в законодательном порядке была ликвидирована сущность правил 1865 г. – судебная ответственность за нарушение закона»135.

В конце XIX в. для всех провинциальных изданий, а также для изданий, не освобожденных от цензуры, продолжал действовать Цензурный устав 1828 г., для некоторых видов столичных изданий действовали Временные правила 1882 г., кроме того, в своей работе цензоры должны были руководствоваться большим количеством циркуляров и распоряжений второй половины 1860 – начала 1880-х годов, которые зачастую противоречили друг другу, но не отменялись. Такое количество нормативных и ненормативных актов затрудняло работу. В связи с этим была проведена систематизация цензурного законодательства и выпущен кодифицированный Устав о цензуре 1890 г.136 В него вошли нормы о предостережениях и приостановках периодических изданий (ст. 144, 154), о возможности использования запрета розничной продажи в качестве наказания (ст. 178), о запрете обсуждения в печати «неудобных тем» на неопределенное время (ст. 140, 156), о Совещании четырех министров, которое во внесудебном порядке, в качестве административной меры могло прекратить деятельность издания, а его редактора или издателя лишить права когда-либо в будущем редактировать или издавать другой периодический орган (ст. 148).

12 декабря 1904 г. выходит Высочайший указ «О предначертаниях к усовершенствованию Государственного порядка». В том числе он содержал положение, предписывающее устранить из действующих постановлений о печати «излишние стеснения и поставить печатное слово в точно определенные законом пределы» (п. 8)137.

Во исполнение этого положения Указа было учреждено Особое совещание во главе с директором императорской публичной библиотеки Д. Ф. Кобеко, которое должно было разработать первый устав о печати, а не о цензуре. До принятия устава были разработаны и одобрены Государственным советом очередные Временные правила от 24 ноября 1905 г., затем 4 марта и 26 апреля 1906 г.

Работа Особого совещания совпала с историческим событием: изданием Манифеста 17 октября 1905 г., даровавшего населению «…незыблемые основы гражданской свободы», в том числе свободу слова. Это означало перелом в правовом регулировании цензурных отношений, «подрывало существующую концепцию законов о цензуре печати, в основе которой лежало отрицание свободы слова»138.

Манифест 17 октября 1905 г. послужил основой для выработки вышеуказанных Временных правил о печати. Так, нормами Указа «О временных правилах о повременных изданиях» от 24 ноября 1905 г.:

– отменялся режим административных взысканий и устанавливался судебный порядок разрешения правонарушений в сфере печати;

– отменялась как общая, так и духовная цензура периодических изданий;

– отменялась ст. 140 Устава о цензуре, предоставлявшая министру внутренних дел возможность запрещать оглашение или обсуждение в печати какого-либо вопроса государственной важности (можно было запрещать только сообщения о передвижениях войск или морских сил и о средствах обороны);

– значительно расширялись возможности стать учредителем периодического издания (теперь это мог быть русский подданный, достигший 25 лет, обладающий гражданской дееспособностью);

В то же время в нормативном акте предусматривалось наложение ареста (фактически речь шла о конфискации) на отдельные номера периодического издания с одновременным возбуждением судебного преследования против виновных. Судебное преследование могло осуществляться либо по сообщению должностных лиц по делам печати или предложению прокурора по преступным деяниям, совершаемым посредством печати, либо в порядке частного обвинения по жалобам, сообщениям потерпевших.

Указ содержал внушительный перечень преступных деяний, совершенных посредством печати, которые дополнительно вносились в Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. В перечень включались как нарушения требований к изданию – например, выпуск печатного издания без получения свидетельства, указание ложных сведений о редакторе или типографии – так и распространение вредной, с точки зрения власти, информации. Например, запрещалось печатать призывы к организации или продолжению самовольного прекращения работы на железной дороге, телеграфе или телефоне общего пользования, а также к прекращению служебных обязанностей государственными служащими. К преступным деяниям было отнесено распространение заведомо ложных слухов, возбуждающих общественную тревогу, о правительственных распоряжениях, которых не было, об общественных бедствиях.