Алексей Стукалов - Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики. Монография

• Название: Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики. Монография
• Автор: Алексей Стукалов
• Жанр: Юриспруденция

В монографии рассматриваются и решаются современные проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в области жилищно-коммунального хозяйства, которые заключаются прежде всего в отсутствии условий для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий. Содержащиеся в монографии предложения могут быть использованы практическими работниками органов публичной власти, осуществляющих свою деятельность в сфере правовой реализации полномочий органов местного самоуправления, научно-исследовательскими организациями и учебными заведениями, а также в преподавании цикла юридических и экономических наук. Целью монографии является определение нового вектора реформирования отрасли ЖКХ. Создание качественной теоретической базы в области регулирования жилищно-коммунального хозяйства позволит решить задачи становления в России социального государства, повысить устойчивость государственной системы, придать прозрачность проводимой политике в области приватизации ресурсоснабжающих предприятий. Закондательство приведено по состоянию на сентябрь 2014 г. Работа представляет собой одно из первых монографических комплексных исследований, посвященных реализации полномочий органов местного самоуправления сферы ЖКХ.

---

Аналогичной позиции придерживается В.В. Григорьев: «Эти документы способствовали некоторой активности и улучшению работы городского хозяйства, но в целом преимущественных изменений не произошло, особенно в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Ее отсталость и гуманность до сих пор требует к себе особого пристального внимания»81.

С указанными точками зрения авторов нельзя не согласиться, поскольку, действительно, названные меры не нашли реальной поддержки на предприятиях и организациях жилищно-коммунальной сферы, привыкших к монопольному хозяйствованию, и не дали ощутимых результатов в масштабах огромной страны.

Возвращаясь к Ставропольскому краю, к началу 1980-х годов жилищно-коммунальное хозяйство включает в себя краевое электроэнергетическое эксплуатационное управление «Ставропольтеплоэнерго», управление «Ставрополькрайводоканал», управление «Ставрополькрайгаз», трамвайное управление Пятигорска, троллейбусное управление Ставрополя, гостиничное хозяйство, спецавтохозяйство, тресты зеленого хозяйства, дорожно-эксплуатационные участки, конторы спецобслуживания, конторы по сбору пищевых отходов, бюро технической инвентаризации.

С 1988 года управление ЖКХ переведено на территориальный принцип и предоставлено 104 городским, 24 районным объединениям коммунального хозяйства. На самостоятельном балансе находятся 204 предприятия и организации.

Необходимо отметить, что в период СССР в государственном секторе домохозяйства были не собственниками, не арендаторами, а по сути бессрочными пользователями – безответственными и бесправными. Вся хозяйственная и общественная жизнь проходила на производстве. Жилье, бытовая сфера – область, оставленная для индивидуализма. Соседские отношения, столь сильные в деревне и старых российских городах, во дворах старой застройки, быстро рушились, особенно с началом массового жилищного строительства. Какие-то общественные заботы еще принимали на себя пенсионеры, составлявшие актив ЖЭКов и местных властей. Но местное самоуправление было изведено на корню. На субботники по благоустройству вокруг жилых домов зачастую присылали работников ближайших предприятий. Собрать жильцов подъезда на предмет уборки на лестнице или покупки перегоревшей лампочки было проблемой. С этим мы подошли ко времени рыночных реформ82.

Ко второй половине 1980-х годов ЖКХ превратилось в крупную отрасль социальной сферы, в которой была сосредоточена четвертая часть основных фондов страны. Вместе с тем уровень развития, организации, качество и надежность работы жилищно-коммунального хозяйства еще не соответствовал современным требованиям, что вызывало у населения обоснованные нарекания.

В постановлении ЦК КПСС, Совмина СССР от 08.04.1987 № 427 «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства в стране» было отмечено, что материально-технические ресурсы, выделяемые на эксплуатационные и ремонтные нужды жилищно-коммунального хозяйства, не соответствуют его реальным потребностям, а капитальные вложения, направляемые на коммунальное строительство, не обеспечивают пропорционального развития городского хозяйства. Принижена ответственность строительных министерств СССР и союзных республик, а также местных советских органов за выполнение планов коммунального строительства83.

Ведомственная разобщенность объектов жилищно-коммунального хозяйства ослабляла материально-техническую базу эксплуатации и ремонта объектов ЖКХ. Медленными темпами внедрялись в отрасль достижения научно-технического прогресса.

В качестве мер по совершенствованию управления жилищно-коммунальным хозяйством предлагалось установить, что Советы министров союзных республик несут полную ответственность за состояние и комплексное развитие жилищно-коммунального хозяйства. На Госстрой СССР возлагалась ответственность за обеспечение научно-технического прогресса в этой отрасли народного хозяйства.

Советам министров союзных и автономных республик, исполкомам местных Советов народных депутатов предписывалось обеспечить повышение ответственности органов жилищно-коммунального хозяйства за удовлетворение потребностей населения в предоставляемых услугах, качественное и своевременное выполнение этих услуг, Госстрою СССР обеспечить разработку нормативов по строительству, ремонту и техническому обслуживанию объектов жилищно-коммунального хозяйства, норм и правил по проектированию указанных объектов с учетом повышения долговечности и эксплуатационной надежности их работы, а также мероприятий по снижению металлоемкости и энергоемкости объектов теплоснабжения, энергоснабжения, водоснабжения и канализации, разработку совместно с Советами министров союзных республик мероприятий по комплексной механизации работ, связанных с эксплуатацией объектов и сетей жилищно-коммунального хозяйства, а также по использованию для выполнения этих работ мощностей генподрядных строительно-монтажных организаций.

В рассматриваемый период была ускорена передача в ведение местных Советов народных депутатов городского жилищного фонда, находящегося на балансе предприятий, учреждений и организаций министерств и ведомств (кроме общежитий и домов, отнесенных к числу непригодных для проживания или подлежащих сносу в указанном периоде по другим причинам), а также объектов и инженерных сетей коммунального назначения, не связанных с обслуживанием промышленных предприятий.

В связи с изменением общественно-политического устройства общества и принципов ведения хозяйства с 1989 года отрасль переведена на самофинансирование.

Особенностью советского механизма предоставления социальных гарантий было то, что существенное место в нем отводилось предприятиям. Именно предприятия несли на себе значительную часть расходов по содержанию жилья, медицинских, образовательных и детских дошкольных учреждений. Падение производства и трудности сбыта, инфляция и высокая налоговая нагрузка привели к катастрофическому ухудшению финансового состояния предприятий84.

В Законе СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» указывалось, что местные Советы народных депутатов самостоятельно, в частности, увеличивали в пределах, имеющихся у них средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, культуры и спорта, органов внутренних дел, охраны природы, определяют дополнительные льготы и пособия при оказании помощи отдельным категориям населения85.

Начальным этапом реформирования системы ЖКХ в современной России стало принятие в 1990 году Закона РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»86. Так, Советам народных депутатов предписывалось осуществлять инвентаризацию, оценку и составлять перечни предприятий, организаций и имущества для передачи в муниципальную собственность и протоколы их согласования соответственно с вышестоящими и нижестоящими Советами, вносить предложения в вышестоящие Советы, органы государственного управления, предприятия, учреждения и иные организации о передаче в муниципальную собственность предприятий, организаций, учреждений, а также иных объектов, относящихся к государственной собственности и имеющих особо важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения, функционирования местного хозяйства.

В дальнейшем любое имущество, созданное или приобретенное местным Советом народных депутатов за счет имеющихся у него средств либо полученное им безвозмездно, включается в фонд муниципальной собственности по решению данного Совета.

Пятый период.

В связи с переходом к рыночной экономике жилищная проблема в России была обострена.

Поэтому в 1993 году постановлением Правительства РФ была принята государственная целевая программа «Жилище»87. Кризисное состояние жилищного сектора во многом вызвано объективными обстоятельствами, связанными с переходом от жесткого государственного управления к рыночной экономике, отказом государства от монопольной роли инвестора, подрядчика, собственника в сфере жилья. Неподготовленность рыночных институтов усугубила тяжелую ситуацию в жилищной сфере. Она характеризуется резким ростом цен на строительную продукцию. Предусмотренные для выполнения социальных программ капитальные вложения государства, предприятий и организаций стали явно недостаточными; снизились темпы предоставления жилья гражданам, упала платежеспособность населения для приобретения жилья или осуществления частного строительства88.

Принципиально новый поворотный этап в законодательном регулировании жилищных отношений в России начался с момента принятия VII Съездом народных депутатов Российской Федерации в декабре 1992 года статей 12 и 58 Конституции РФ в новой редакции, а Верховным Советом Российской Федерации – законов «Об основах федеральной жилищной политики»89 и «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О приватизации жилищного фонда в РСФСР”»90.