Алексей Стукалов - Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики. Монография

• Название: Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики. Монография
• Автор: Алексей Стукалов
• Жанр: Юриспруденция

В монографии рассматриваются и решаются современные проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в области жилищно-коммунального хозяйства, которые заключаются прежде всего в отсутствии условий для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий. Содержащиеся в монографии предложения могут быть использованы практическими работниками органов публичной власти, осуществляющих свою деятельность в сфере правовой реализации полномочий органов местного самоуправления, научно-исследовательскими организациями и учебными заведениями, а также в преподавании цикла юридических и экономических наук. Целью монографии является определение нового вектора реформирования отрасли ЖКХ. Создание качественной теоретической базы в области регулирования жилищно-коммунального хозяйства позволит решить задачи становления в России социального государства, повысить устойчивость государственной системы, придать прозрачность проводимой политике в области приватизации ресурсоснабжающих предприятий. Закондательство приведено по состоянию на сентябрь 2014 г. Работа представляет собой одно из первых монографических комплексных исследований, посвященных реализации полномочий органов местного самоуправления сферы ЖКХ.

---

Принципиально новый поворотный этап в законодательном регулировании жилищных отношений в России начался с момента принятия VII Съездом народных депутатов Российской Федерации в декабре 1992 года статей 12 и 58 Конституции РФ в новой редакции, а Верховным Советом Российской Федерации – законов «Об основах федеральной жилищной политики»89 и «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О приватизации жилищного фонда в РСФСР”»90.

Принципиально важным для осуществления жилищной реформы являлось изменение системы оплаты жилья и коммунальных услуг, обеспечивающее возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги.

В 1994–1995 годах резкий рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги позволил преодолеть его отставание от темпов инфляции, при этом доля затрат, покрываемая населением, в эксплуатационных издержках предприятий отрасли возросла с 2–3 % до 20–40 %. В результате этого объем недофинансирования услуг, оказываемых предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, по сравнению с 1993 годом снизился, но тем не менее составил более 50 трлн. рублей. Поскольку темпы роста затрат на жилищно-коммунальные услуги опережали темпы инфляции, доля бюджетных дотаций на содержание жилищного фонда и на покрытие разницы в ценах на тепловую энергию в муниципальных бюджетах не уменьшилась.

Положение усугублялось тем, что в 1995 году реальные доходы населения снизились на 13 %, в связи с чем рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги оказался для него особенно болезненным.

Сложившаяся ситуация потребовала увеличения конечного срока перехода предприятий жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость с 5 до 10 лет.

Указом Президента РФ было положено начало реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации91.

Муниципальным образованиям предписывалось ускорить процесс разгосударствления организаций жилищно-коммунального хозяйства, функционирующих в этой сфере, обеспечить реальное равноправие хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм и заключение соответствующих договоров на конкурсной основе.

Органы местного самоуправления должны были устанавливать тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения, исходя из оценки реальных доходов граждан и затрат, необходимых для поддержания работоспособности систем инженерного жизнеобеспечения населенного пункта.

На муниципальном уровне государство предписывало завершить процесс разграничения и оформления прав собственности на объекты жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с порядком, предусмотренным распоряжением Президента РФ от 18.03.1992 № 114-рп. При этом право дальнейшего управления муниципальным жилищным фондом рекомендуется передавать службам заказчика (управляющим организациям).

В связи чем в целом с этого момента начался этап массового болезненного упразднения ремонтно-эксплуатационных участков (РЭУ) и началась «эра» становления управляющих (частных, непубличных) компаний.

Следует отметить, что реформирование жилищно-коммунального хозяйства было направлено на повышение роли органов местного самоуправления, самостоятельности и ответственности хозяйствующих субъектов различных форм собственности, обеспечивающих непосредственное обслуживание потребителей жилищно-коммунальных услуг и имеющих правовые и финансовые возможности не только для осуществления текущей эксплуатационной деятельности, но и для развития объектов жилищно-коммунального назначения.

Так, например, правительством Ставропольского края во исполнение названного Указа в 1997 году принимается первая отраслевая программа реформирования жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края.

В системе ЖКХ края создаются службы заказчика, а для работы с гражданами – отделы субсидий, которые проработали при предприятиях ЖКХ до 2006 года. Также в это время внедрялись единые расчетно-кассовые центры по начислению и сбору платежей за жилищно-коммунальные услуги.

В крае проведена работа по структурной перестройке отрасли. Созданы государственные унитарные предприятия в области водо-, тепло-, электроснабжения и др.

В письме Росстроя от 15.03.2005 № АП-847/03 «О финансировании затрат предприятий жилищно-коммунального хозяйства за предоставленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг»92 сообщалось, что в связи с вступлением в силу Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по социальной защите граждан, в том числе и по оплате жилья и коммунальных услуг.

Однако, по нашему мнению, указанный вывод был преждевременным, что подтверждается многочисленными изменениями указанного Закона (более 20 поправок), отсутствием единообразия в практике его применения судами, что обусловило также принятие постановления Конституционного Суда РФ от 31.01.2008 № 2-П93.

Поддерживая данный тезис, хотелось бы отметить, что принятие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не внесло достаточной ясности в вопросах компетенции органов местного самоуправления в сфере ЖКХ94.

В соответствии с названным Законом большинство категорий граждан сохранили право на предоставление мер социальной поддержки (льгот) по оплате жилья и коммунальных услуг в ранее установленных размерах.

Меры социальной поддержки граждан («федеральных льготников»), установленные федеральными законодательными актами, являются расходными обязательствами Российской Федерации.

Согласно вышеназванному Закону вопросы социальной поддержки ветеранов труда, жертв политических репрессий и семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей), а также отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Меры социальной поддержки указанных категорий граждан («региональных льготников») являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

К настоящему времени результаты проведенного мониторинга показали, что во всех субъектах Российской Федерации приняты законодательные и нормативные правовые акты в целях оказания мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг и установлению формы их предоставления гражданам Российской Федерации.

В подавляющем большинстве регионов Российской Федерации форма предоставления мер социальной поддержки (льгот) гражданам по оплате жилья и коммунальных услуг, установленных федеральными законодательными актами и законодательством субъекта Российской Федерации, сохранена в виде уменьшения платежей за жилищно-коммунальные услуги (в натуральной форме).

Исключение составляют Республика Татарстан и Тюменская область, в которых предоставление мер социальной поддержки (льгот)«федеральным и региональным льготникам» осуществляется в денежной форме путем перечисления бюджетных средств на персонифицированные социальные счета. При этом сохранен прежний объем льгот.

В Тверской области, Республике Тыва «региональным льготникам» предусмотрены ежемесячные денежные выплаты, в составе которых и льготы по жилищно-коммунальным услугам.

Многодетным семьям в ряде регионов России льготы предоставляются в виде жилищных субсидий и денежных выплат. Но есть регионы, не принявшие законодательные акты, касающиеся мер социальной поддержки в отношении многодетных семей (Республика Саха (Якутия), Читинская область).

В отношении оказания социальной поддержки специалистам, работающим в сельской местности, необходимо отметить разнообразие принятых форм поддержки в субъектах Российской Федерации, а именно: денежные компенсации, равноценные фактическим расходам по оплате жилья, отопления и освещения.

Согласно статье 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений, внесенных Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ) вопросы предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Указанные полномочия осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).