Алевтина Тимошенко - Практика применения законодательства, контролируемого антимонопольными органами. Учебное пособие

• Название: Практика применения законодательства, контролируемого антимонопольными органами. Учебное пособие
• Автор: Алевтина Тимошенко
• Жанр: Юриспруденция

Данное пособие явилось результатом рабочих встреч помощника руководителя ФАС России А. С. Тимошенко, проводимых с 2011 г. с работниками территориальных управлений ФАС России, на которых обсуждались различные вопросы применения антимонопольного, арбитражного процессуального и административного законодательства в форме «вопрос—ответ». Как правило, каждая встреча предварялась словами о том, что предлагаемые ответы не являются официальной позицией Федеральной антимонопольной службы, а являются личным суждением А. С. Тимошенко, основанным на подходах, выработанных судебной практикой. Многие из поставленных на рабочей встрече вопросов, возможно, требовали более подробного изучения и анализа и не могли быть рассмотрены подробнее с учетом обозначенного формата мероприятия. Также следует обратить внимание на то, что обсуждаемые со специалистами проблемы касались, в основном, отрицательной для антимонопольных органов судебной практики, но не потому, что они часто проигрывают в судах. Вовсе нет, статистика свидетельствует как раз об обратном. Просто «нас приближают к истине отрицательные, а не подтверждающие примеры» (Нассим Николас Талеб). Буду рада, если кому-то моя работа окажется полезной. Законодательство приведено по состоянию на июнь 2014 г.

---

Однако следует иметь в виду, что данная правовая позиция высших судебных инстанций будет корректироваться в связи с принятыми Конституционным Судом РФ в последнее время судебными актами.

Так, в постановлении от 17.01.2013 № 1-П Конституционный Суд дал оценку конституционности положениям ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ. Оспариваемая норма признана не соответствующей Конституции Российской Федерации постольку, поскольку установленный ею значительный по размеру минимальный размер административного штрафа в системе действующего правового регулирования, не допускающего назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции, не позволяет во всех случаях в полной мере учесть характер совершенного административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие значение для дела существенные обстоятельства и тем самым – обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания. Впредь до внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях надлежащих изменений, как указал Конституционный Суд РФ, размер административного штрафа, назначаемого юридическому лицу за совершение административного правонарушения, предусмотренного оспоренной нормой, может быть снижен антимонопольным органом или судом на основе требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда, выраженных в настоящем постановлении1.

Позже, постановлением от 25.02.2014 № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.73 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», Конституционный Суд РФ распространил указанную правовую позицию на все составы административных правонарушений, где минимальный размер штрафа превышает 100 тысяч рублей.

Теперь суды (подчеркну – только суды) получили право оценивать характер совершенного правонарушения, степень вины привлеченного к административной ответственности юридического лица, его имущественное и финансовое положение и иные имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности, обстоятельства – снижать размер административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного для юридических лиц соответствующей административной санкцией.

Санкции соответствующих статей КоАП РФ, предусматривающих ответственность за административные правонарушения в сфере размещения заказов, устанавливают фиксированные размеры штрафов (в привязке к цене контракта), а не их пределы (от и до). Поскольку должностное лицо, рассматривающее дело, лишено возможности выбрать размер штрафа с учетом обстоятельств дела (в том числе обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность), лицу назначается наказание в виде наложения штрафа фиксированного размера.

Как в таких случаях учитываются обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, или оценка и учет этих обстоятельств сводятся только к их констатации в тексте постановлении о наложении штрафа (например, «обстоятельство, смягчающее административную ответственность – совершение правонарушения беременной женщиной» или «обстоятельство, отягчающее административную ответственность – повторное совершение однородного административного правонарушения»)?

Действительно, если законодатель предусмотрел фиксированный размер штрафа, правоприменитель не может назначить наказание ниже или выше предела, предусмотренного соответствующей статьей КоАП РФ. Тем не менее административный орган, привлекающий лицо к административной ответственности, обязан в силу ст. 24.1, п. 4 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ осуществить всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение всех обстоятельств дела с указанием в тексте постановления по делу об АП всех обстоятельств, установленных при рассмотрении дела, включая обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность. Скорее всего, проблема у органа, привлекающего к административной ответственности, возникает, когда при назначении наказания необходимо было бы учесть обстоятельства, смягчающие ответственность (например, совершение правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка), а санкция статьи не позволяет учесть это обстоятельство (как в данном случае). Тогда перед правоприменителем возникает вопрос обеспечения в ходе административного производства разумного баланса всех принципов юридической ответственности, обеспечивающих законное и справедливое разбирательство в ходе административной процедуры.

Представляется, что в некоторых таких случаях, как исключения, могут быть основания для применения ст. 2.9 КоАП РФ, позволяющей административному органу после установления виновности лица, наличия в его действиях события и состава правонарушения, тем не менее к административной ответственности не привлекать, ограничившись устным замечанием. Основанием для такого вывода может послужить то, что малозначительность, как она изложена в Кодексе, является оценочной категорией, оценка же деяния на предмет выявления его малозначительности – прерогатива правоприменителя: судьи, органа, должностного лица, уполномоченного решать дело об административном правонарушении, который устанавливает ее в зависимости от конкретных обстоятельств дела.

При квалификации совершенного лицом правонарушения в качестве малозначительного необходимо прежде всего руководствоваться постановлением Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях), согласно которому квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место в исключительных случаях и при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. При квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного следует учитывать, что ст. 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо лицам (принцип равенства всех перед законом) или составам (материальным или формальным) правонарушений, предусмотренных настоящим Кодексом, следовательно, указанная норма является общей и может применяться к любому составу административного правонарушения, предусмотренному КоАП РФ.

Конечно, правоприменитель при оценке деяния на предмет его малозначительности не может руководствоваться произвольными подходами, а должен мотивировать применение положений о малозначительности, принимая во внимание принципы и цели юридической ответственности, руководствуясь не только буквой, но и духом закона. Здесь все важно: знание законодательства, высокий профессионализм, жизненный опыт правоприменителя.

Высший Арбитражный Суд РФ в постановлении от 10.11.2011 № 71, касаясь темы малозначительности, еще раз подчеркнул, что в силу ст. 26.11 КоАП РФ лица, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, которые должны быть отражены в постановлении (п. 10.1), кассационная инстанция не может переоценить выводы судом первой и апелляционной инстанции о наличии или отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям исходя из совершенного лицом правонарушения и квалификации его как малозначительного (п. 18.1), признавая незаконным постановление административного органа о привлечении к административной ответственности ввиду неприменения им ст. 2.9 Кодекса о малозначительности, тем не менее судебные расходы лицу, освобожденному от административной ответственности, возмещению не подлежат (п. 17).

Подлежит ли привлечению к административной ответственности по ч. 2 ст. 19.5 КоАП РФ лицо, не исполнившее в срок предписание, которое наряду с решением УФАС не было оспорено в установленный законом срок в суд, но впоследствии оцененное судом при обжаловании постановления о привлечении к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства по ст. 14.31 КоАП РФ? При этом суд сделал вывод о недоказанности нарушения субъектом норм антимонопольного законодательства.

Согласно ст. 51 Закона «О защите конкуренции» предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный законом срок под страхом привлечения лица к административной ответственности. Между тем норма ст. 19.5 КоАП РФ сформулирована таким образом, что наложение на юридическое лицо административного штрафа возможно за невыполнение в установленный срок законного предписания антимонопольного органа. Следовательно, судебная практика исходит из необходимости оценки судом выданного предписания на предмет его законности. Поскольку предписание не имеет самостоятельного правового значения и выдается на основании и во исполнение решения, принятого по результатам рассмотрения дела об антимонопольном нарушении, порочность такого решения влечет безусловную незаконность предписания. Решение антимонопольного органа, вынесенное при отсутствии правовых оснований, является незаконным независимо от признания его таковым судом или вышестоящим органом. Исходя из системного толкования данных норм, суды приходят к выводу об отсутствии в действиях привлекаемого к административной ответственности лица события правонарушения в случае констатации незаконности решения в рамках дела о привлечении к административной ответственности.