Алевтина Тимошенко - Практика применения законодательства, контролируемого антимонопольными органами. Учебное пособие

• Название: Практика применения законодательства, контролируемого антимонопольными органами. Учебное пособие
• Автор: Алевтина Тимошенко
• Жанр: Юриспруденция

Данное пособие явилось результатом рабочих встреч помощника руководителя ФАС России А. С. Тимошенко, проводимых с 2011 г. с работниками территориальных управлений ФАС России, на которых обсуждались различные вопросы применения антимонопольного, арбитражного процессуального и административного законодательства в форме «вопрос—ответ». Как правило, каждая встреча предварялась словами о том, что предлагаемые ответы не являются официальной позицией Федеральной антимонопольной службы, а являются личным суждением А. С. Тимошенко, основанным на подходах, выработанных судебной практикой. Многие из поставленных на рабочей встрече вопросов, возможно, требовали более подробного изучения и анализа и не могли быть рассмотрены подробнее с учетом обозначенного формата мероприятия. Также следует обратить внимание на то, что обсуждаемые со специалистами проблемы касались, в основном, отрицательной для антимонопольных органов судебной практики, но не потому, что они часто проигрывают в судах. Вовсе нет, статистика свидетельствует как раз об обратном. Просто «нас приближают к истине отрицательные, а не подтверждающие примеры» (Нассим Николас Талеб). Буду рада, если кому-то моя работа окажется полезной. Законодательство приведено по состоянию на июнь 2014 г.

---

Является ли решение антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства событием административного правонарушения в рамках рассмотрения административных дел в отношении должностных лиц?

Конечно, само по себе решение УФАС событием правонарушения не является. Событием административного правонарушения являются действия (бездействия), направленные против установленного порядка государственного управления. Указанный факт правонарушения должен подтверждаться соответствующими доказательствами. Согласно п. 1.2 ст. 28 КоАП РФ решение, принятое комиссией антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, является поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 14.9, 14.31, 14.31.1–14.33. Повод указывает на наличие события административного правонарушения. В дальнейшем решение антимонопольного органа будет являться одним из доказательств при рассмотрении дела о привлечении лица к административной ответственности или об оспаривании постановления административного органа.

Кроме того, как видно из содержания судебного решения, УФАС оспаривало подведомственность указанного дела суду общей юрисдикции, но данный довод не был воспринят судом. Между тем представляется, что данный спор подлежал рассмотрению в арбитражном суде, исходя из следующего:

Согласно абзацу четвертому ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, введенному Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 404-ФЗ, судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.9, 14.31, 14.31.1, 14.31.2, 14.32, 14.33 КоАП РФ. При этом в данном абзаце отсутствует указание на совершение правонарушений юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями.

Соответственно судьи арбитражных судов рассматривают дела о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного указанными нормами, включая и ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ, в силу прямого указания закона вне зависимости от субъекта ответственности.

Вправе ли суд общей юрисдикции в своем решении об оспаривании постановления УФАС о привлечении должностного лица к административной ответственности давать правовую оценку событию административного правонарушения, содержащемуся в решении антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку в соответствии со ст. 52 Закона о защите конкуренции дела об обжаловании решений антимонопольных органов подлежат рассмотрению не в суде общей юрисдикции, а в арбитражном суде?

При принятии каждого судебного акта суд должен оценить доказательства и доводы, приведенные сторонами в обоснование своих требований и возражений, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные акты следует применить по данному делу, и отразить все это в своем решении. Суд не только вправе, а обязан дать фактическую и правовую оценку событию административного правонарушения, зафиксированному в решении антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку решение антимонопольного органа, принимаемое по результатам проведенного расследования, является основанием для привлечения лица к административной ответственности. В то же время заслуживает внимания вопрос о том, насколько суд, рассматривающий дело об оспаривании постановления УФАС о привлечении должностного лица к административной ответственности, связан выводами, содержащимися в решении антимонопольного органа о признании лица нарушившим антимонопольное законодательство. Разумеется, указанное решение будет принято судом во внимание как одно из доказательств при рассмотрении дела о привлечении лица к административной ответственности или об оспаривании постановления административного органа. Однако оценка фактических обстоятельств правонарушения, в том числе события (существа) административного правонарушения, данная в решении антимонопольного органа, не является обязательной для суда в административном деле. Суд вправе дать иную оценку этим же фактическим обстоятельствам при рассмотрении административного дела. В таком случае суд должен указать в решении соответствующие мотивы, почему он пришел к другому выводу, основываясь на представленных участниками спора доказательствах.

Кроме того, в силу п. 8 ч. 2 ст. 30.6 КоАП РФ при рассмотрении дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд в судебном заседании устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности. С учетом данной нормы при рассмотрении дела об оспаривании постановления антимонопольного органа о привлечении к административной ответственности суд (общей юрисдикции или арбитражный) должен установить наличие состава правонарушения, а значит, подвергнуть оценке решение антимонопольного органа, несмотря на то что это решение (в качестве самостоятельного предмета об оспаривании решения) не подвергалось ранее судебному контролю.

Постановлением УФАС о наложении штрафа по делу об административном правонарушении, предусмотренного ч. 1 ст. 14.31 КоАП РФ, руководитель – должностное лицо привлечен к административной ответственности за отказ его работника произвести замену гражданину газового баллона. Отменяя постановление административного органа, суд указал на то, что в протоколе отсутствуют данные о том, какие меры должен был принять, но не принял руководитель в отношении своего работника, что привело к совершению данного правонарушения. Как в данном случае доказать вину должностного лица?

В соответствии с ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов РФ установлена административная ответственность. Согласно ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Статьей 26.1 Кодекса также предусмотрено, что одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является виновность лица в совершении административного правонарушения.

Рассматривая настоящее дело об административном правонарушении, антимонопольный орган в протоколе не отразил, в чем конкретно заключается вина должностного лица в совершении правонарушения, ограничившись тем, что управляющий трестом несет ответственность за качественное и своевременное выполнение возложенных на трест задач и функций, предусмотренных Положением о филиале-тресте, одной из которых является руководство подчиненными структурными подразделениями. Таким образом, можно предположить, что административный орган при определении вины должностного лица использовал понятие вины юридического лица, изложенное в ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ. Согласно названной норме, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Однако данное определение вины юридического лица может быть применено только к юридическому лицу.

В силу примечания к ст. 2.4 КоАП РФ совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники несут административную ответственность как должностные лица, а значит, они отнесены к категории лиц, вина которых определяется как вина физических лиц, и критерии здесь иные.

Вина должностного лица как физического лица в форме умысла или неосторожности должна быть установлена и доказана административным органом в соответствии со ст. 2.2 КоАП РФ. В постановлении УФАС о привлечении руководителя филиала к административной ответственности должно было быть отражено, в чем конкретно выражается неисполнение либо ненадлежащее исполнение руководителем своих организационно-распорядительных или административных функций. Как видно из содержания протокола, должностное лицо дало свое объяснение случившемуся, ссылаясь на отсутствие у гражданина договора на техническое обслуживание внутридомового газового оборудования и аварийно-диспетчерское обеспечение, что шло вразрез с мероприятиями треста «Горгаз», направленными на безопасность населения, пользующегося газом в быту. Однако в протоколе отсутствуют основания, по которым эти доводы (если УФАС посчитало их неубедительными) отклонены. В данном случае (как, впрочем, всегда, когда описывается вина привлекаемого к ответственности должностного лица) административный орган обязан был установить круг и характер служебных прав и обязанностей должностного лица, нормативные акты, их регламентирующие, мотив, цель и фактические обстоятельства совершенного противоправного деяния.