Вера Гулина - Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

• Название: Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование
• Автор: Вера Гулина
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2015
• ISBN: 978-5-4365-0178-9

В работе обосновано и сформулировано определение местного самоуправления как конституционного института и определены основные стадии его институционализации; раскрыты сущностные характеристики института местного самоуправления и научной категории «функция», в результате чего выработано определение функций местного самоуправления как конституционного института и функций органов местного самоуправления; определена система функций местного самоуправления и предложена их авторская классификация; раскрыто содержание каждой функции, выявлены проблемы их реализации, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства.

---

Взаимообусловленность местного самоуправления и демократии подтверждено историческим опытом и нашло отражение в работах ученых различных эпох (начиная от Аристотеля, Ж.Ж. Руссо и заканчивая учеными современного периода). Так, например, по мнению французского исследователя Жоржа Веделя, «демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном, так как управление делами передается непосредственно в руки заинтересованных лиц. Децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление»[46]. Такую передачу управления Ж. Ведель обозначил понятием «децентрализация», под которой он понимал «передачу властных полномочий не государственным служащим и органам, представляющим центральную власть, а иным органам, не находящимся в иерархическом подчинении последней, большей частью – избираемым населением»[47].

Наличие в государстве процессов децентрализации объясняется необходимостью дифференциации (разделение, отделение) институтов, что создает необходимые условия для полного и эффективного удовлетворения потребностей за счет более специализированной предметной области отношений, специализации принципов регулирования этих отношений, более точной регламентации прав и обязанностей, учитывающей специфику данного вида деятельности[48]. Дифференциация институтов является одним из важнейших признаков эволюционного развития общества, поскольку в рамках уже сложившихся институтов не всегда удается качественно удовлетворять какие-либо потребности населения. Так когда-то появилось государство, а затем на определенном этапе общественного развития от него отделяется институт местного самоуправления. Все это в конечном итоге обеспечивает более эффективное осуществление тех или иных функций. Этим и достигается эволюционный развивающий эффект. Децентрализация позволяет не только расширять демократическую основу муниципальной власти, но и помогает регулировать экономические процессы, происходящие на территории муниципального образования, предоставляя населению возможность проявлять свою инициативу и самостоятельность. Необходимость децентрализации продиктована назревшим противоречием, содержащимся в природе государственной власти. Следствием разрешения этого противоречия является децентрализация государственной власти, то есть передача некоторых функций государства местному сообществу. Децентрализация и демократизация находятся в причинно-следственной связи, а именно: децентрализация является предпосылкой демократизации, следовательно, демократизация – это следствие децентрализации. Таким образом, данные функции взаимообусловлены.

Местное самоуправление, являясь формой народовластия, «включено» в институциональную структуру государственности, что находит отражение в конституционных нормах. По справедливому заключению Н.С. Бондаря, «конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления есть безусловное требование децентрализации публичной власти, связанное с приближением последней к населению, созданием условий для наиболее полного и оперативного выявления и удовлетворения потребностей населения»[49].

Вхождение местного самоуправления в институциональную структуру государства предполагает, что процесс децентрализации должен быть основан на взаимном балансе полномочий государства и местного самоуправления.

Местное самоуправление функционирует и развивается в диалектическом единстве и противоречии с государством. При этом государственная власть не вправе необоснованно вмешиваться в сферу жизнедеятельности местного сообщества, которое в свою очередь не может произвольно отчуждать себя от государства и его интересов. В идеале государство и местное самоуправление должны не противостоять друг другу, а эффективно взаимодействовать[50]. Абсолютное же отделение местного самоуправления от государства означает дискредитировать саму идею развития этого института. Только оптимальное взаимодействие органов государства и местного самоуправления позволит местному самоуправлению развиваться на практике, реально обеспечивая нормальные условия жизнедеятельности населения конкретного муниципалитета[51].

Однако на современном этапе реформирования местного самоуправления наблюдается искажение такого баланса, которое заключается в перенесении тяжести принятия решений на муниципальный уровень при отсутствии соответствующих ресурсов и возложение ответственности за последствия этих решений на самих жителей. По мнению Н.Л. Пешина, «мы наблюдаем на местном уровне не «прорастание» местного самоуправления «снизу» со своей спецификой, которая объективируется в федеральных правовых актах, а, наоборот, принятие государственных установлений, которые «искусственно» формируют сущность местного самоуправления»[52]. К сожалению, реформа местного самоуправления формировала систему местной власти в России с «чистого листа», отрицалась возможность использования позитивного опыта местных Советов.

Закрепленные Федеральным законом № 131 полномочия местного самоуправления (реформирование ЖКХ, социальная сфера, управление муниципальной собственностью, транспорт, разработка генеральных планов, планов развития территорий и др.) требуют серьезных финансовых затрат, которых нет порой не только у малых сельских поселений, но и городских округов и муниципальных районов. Для обеспечения необходимой самостоятельности органов местной власти важное значение имеет доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны. Практика развитых стран показывает, что она должна быть не ниже 20 %.

Отделение местного самоуправления от государства привело к тому, что у муниципальных образований имеется очень слабое хозяйство, а доля собственных доходов в местных бюджетах составляет в среднем 12 %, в сельских поселениях 5–7%[53]. Поэтому муниципальные образования зависят от финансовой поддержки субъектов РФ. Мониторинг, проведенный в 2010 году Министерством финансов РФ, показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2 % муниципальных образований. К аналогичному выводу пришли и эксперты Счетной палаты РФ. Таким образом, перенос на муниципальный уровень решений социальных вопросов, фактический отказ государства от их реализации, экономическая несостоятельность местных властей привели к кризисному положению населения в большинстве муниципальных образований.

В связи с этим в настоящее время нет оснований для противопоставления местного самоуправления государству, поскольку в переходный период местное самоуправление должно функционировать и развиваться посредством государственной власти, так как любые преобразования общества невозможны без ее институтов[54]. Поэтому местное самоуправление неизбежно должно находиться в организационной и функциональной взаимосвязи (но не в зависимости) с властью государственной. Такая взаимосвязь проявляется в наличии, в частности, вопросов совместного ведения, так как иногда затруднительно четко выделить собственно местные дела и дела государственные[55] (например, планировка и застройка населенных пунктов, ведение воинского учета, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, противодействие терроризму, экстремизму и коррупции и др.). Тот факт, что многие вопросы, связанные с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления, неоднократно получал подтверждение в решениях Конституционного суда РФ[56].

Итак, сущность института местного самоуправления связана с объединением населения для реализации права населения на самостоятельное, под свою ответственность решение вопросов местного значения (функция демократизации). Уровень муниципальной демократии зависит от осознания населением необходимости объединяться для решения вопросов местного значения и экономической самостоятельности, причастности к муниципальной собственности. Кроме того, эффективное решение вопросов местного значения зависит от материально-финансовой самостоятельности муниципального образования (социально-экономическая функция). Процесс демократизации, характеризующийся максимальной приближенностью к объектам управления, требует децентрализации муниципальной власти от власти государственной (функция децентрализации).