Ирина Сивакова - Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография

• Название: Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография
• Автор: Ирина Сивакова
• Жанр: Юриспруденция

В монографии представлен анализ формирования системы советского пенсионного обеспечения, которое происходило в период с октября 1917 г. по 1928 г. В это время определяются ключевые направления социальной политики советского государства, выстраивается механизм правового регулирования пенсионного обеспечения, организационно-правовые формы реализации пенсионных прав и обязанностей приобретают законченный вид. На примере советской России в работе раскрываются основные закономерности развития системы пенсионного обеспечения, которые характерны и для нашего времени: дифференциация мер социальной поддержки по степени значимости профессиональной деятельности субъекта для государства, прямая взаимосвязь между формами пенсионного обеспечения и экономическими условиями конкретного периода общественной жизни, ограничение размеров и видов пенсионного обеспечения лимитами бюджетных средств. Монография способствует более глубокому пониманию сущности советского пенсионного законодательства, на базе которого сформировалась современная система правового регулирования пенсионного обеспечения.

Работа ориентирована на широкий круг читателей: студентов юридических факультетов вузов, аспирантов, преподавателей, а также практикующих юристов и всех лиц, интересующихся правом социального обеспечения, его историей.

---

К числу «старых» пенсионеров относились исключительно те лица, которые удовлетворяли условиям о нетрудоспособности и острой материальной нуждаемости. Так, в информационном листке пенсионного отдела Народного комиссариата социального обеспечения за июнь 1918 г. сообщалось, что «отделом производится опись старых дел и рассылка их в местные отделы комиссариатов социального обеспечения. Удовлетворяется ряд поступивших ходатайств о возобновлении пенсий (главным образом пенсионеров Ведомства Императрицы Марии) после тщательного выяснения их имущественного положения и трудоспособности»[212]. В распоряжении Народного комиссара социального обеспечения № 41 от 31 июля 1918 г. давались указания: «пересмотреть старые пенсии и выдавать их лишь нетрудоспособным и не имеющим средств к существованию»[213].

В соответствии с этими требованиями должны были пересматриваться все дела «старых» пенсионеров, и в случае выявления факта получения пенсии при отсутствии действительной нуждаемости в ней, пенсионер снимался с обеспечения. Например, в пенсионном деле бывшего военнослужащего Н. И. Варгина, пенсия которому была назначена решением Лысковского уездного присутствия воинской повинности от 10 июля 1915 г. на основании закона от 25 июня 1912 г.[214], имеется протокол заседания Лысковского уездного пенсионного отделения от 15 октября 1919 г., в котором указывается: «в обследовании имущественно-семейного положения Варгина оказалось, что на своем иждивении он никого не имеет, живет совместно с отцом и братьями. Состоит на должности, получает жалованье 560 рублей в месяц. По переосвидетельствованию установлена утрата трудоспособности 75 %. Принимая во внимание, что получаемое Варгиным жалованье превышает годовой оклад полагавшейся ему пенсии, Комиссия постановила определение Лысковского уездного воинского присутствия от 10 июля 1915 г. считать аннулированным и признать его не имеющим права на получение от казны пенсии»[215].

Официально понятие «старые пенсионеры» было исключено из состава субъектов советского пенсионного обеспечения декретом СНК «Об отмене старых пенсий и о пенсионном удовлетворении старых пенсионеров» от 26 апреля 1919 г.[216] В соответствии с этим документом все пенсии, выплачиваемые за счет государственного казначейства, пенсионных, эмеритальных и прочих касс на основании дореволюционных норм, подлежали пересмотру в соответствии с нормами советского законодательства. На межведомственном совещании, созванном при Народном комиссариате социального обеспечения по этому вопросу, выяснилось, что обо всех «старых пенсионерах» имелись соответствующие ведомости и списки в казенных палатах и местных казначействах, где производилась фактическая выдача пенсий. Ввиду этого местным отделам социального обеспечения надлежало в срочном порядке истребовать указанные списки и приступить к пересмотру «старых» пенсий[217].

В связи с этим представляет интерес тот факт, что Всероссийский Главный Штаб направлял в Народный комиссариат финансов проект декрета о получении военнослужащими пенсий от военного ведомства за период до вступления в действие декрета от 26 апреля 1919 г.[218] В ответ комиссариат сообщил, что вопрос этот «вряд ли может быть решен положительно», поскольку «пенсии являются видом социального обеспечения, предоставляемого на время лишения трудоспособности и заработка, и, имея таким образом характер алиментов, выдаются лишь за текущее время, а отнюдь не за истекшее…»[219].

Таким образом, с апреля 1919 г. все «старые пенсионеры», удовлетворявшие новым условиям обеспечения, переходили в одну из соответствующих категорий субъектов советского пенсионного обеспечения.

Несомненно прогрессивным шагом с точки зрения юридической техники в изучаемый период становится формулировка признаков субъектов пенсионного обеспечения на законодательном уровне. К ним относились «все без исключения лица, источником существования которых является только собственный труд, без эксплуатации чужого труда независимо от характера и длительности их работы»[220].

С провозглашением в Конституции РСФСР 1918 г. лозунга «Не трудящийся да не ест!» на советских граждан была возложена обязанность заниматься общественно полезным трудом, от исполнения которой во многом зависел их правовой статус. Не подлежали пенсионному обеспечению лица, занятые «непроизводительным трудом» (духовенство, частные торговцы и т. д.), а также бывшие полицейские и жандармы. Народный комиссариат социального обеспечения разъяснял, что для разрешения вопроса о праве на пенсионное обеспечение необходимо правильно истолковывать понятие «труд», с которым неразрывно связана категория «общеполезности». Указывалось, например, что церковный сторож, охраняющий народное достояние, занимается общеполезным трудом, а лица, помогающие во время церковной службы, не выполняют общеполезной работы, следовательно, обеспечению не подлежат[221]. При этом комиссариат предусматривал возможность социальной поддержки «нетрудовых элементов, получивших инвалидность и впавших в нужду» посредством размещения их в домах для инвалидов, предоставления им бесплатных обедов и снабжения предметами первой необходимости[222].

В изучаемый период пенсионное обеспечение постепенно отходит от тройственной модели сочетания организационно-правовых форм к единой форме государственного обеспечения, которая больше всего соответствовала принципам «военного коммунизма».

Необходимость смены организационно-правовой формы пенсионного обеспечения в тот период обосновывалась в работах известных государственных и общественных деятелей социальной сферы. Так, комиссар социального обеспечения А. Н. Винокуров писал: «Страховать – это возмещать убытки за могущие произойти вредные последствия. Оторвало рабочему руку – по буржуазным законам нужно возместить доходы, которые он потерял благодаря лишению руки…Перестраивающееся на социалистических началах государство не может относиться с такой коммерческой точки зрения к вредным последствиям, каковыми являются увечье, болезнь, смерть и т. п. Оно подходит к лицу, лишившемуся частью или совсем средств к существованию… с точки зрения возможности дальнейшего человеческого существования, охранения жизненного уровня… Слово «страхование» совершенно не выражает этого понятия и должно быть заменено более правильным термином «социальное обеспечение»[223]. К аналогичному выводу приходит Н. А. Милютин: «При социализации, при наступлении того или иного обстоятельства, требующего возмещения из страховых фондов, придется ставить вопрос не о возмещении нарушенного интереса того или иного лица, а о возможно более целесообразном, полезном для коммуны и экономном использовании страхового фонда для восстановления нарушенного»[224].

Исследователь А. И. Вишневецкий объяснял это явление уровнем развития общественного сознания того времени: «В рассматриваемый период казалось, что мировая революция стоит на пороге и что полное осуществление коммунистических форм жизни является вопросом ближайшего времени. Переживавшийся период рассматривался как переходный, непосредственно предшествующий введению коммунистического строя. В соответствии с этим все старые формы социального страхования рассматривались как формы, которые отвечают потребностям рабочего класса в капиталистическом обществе, но совершенно не отвечают тем же потребностям в обществе, переходном к коммунистическому»[225].

Сообразно новым принципам социального обеспечения в условиях «военного коммунизма» начинается работа над единым нормативно-правовым актом о социальном обеспечении рабочих и служащих, о котором часто упоминалось в официальной периодике тех лет[226]. Постановлением Народного комиссариата труда с 18 июля 1918 г.[227] был создан объединенный отдел социального страхования и охраны труда при НКТ, первоочередной задачей которого стала разработка текста такого положения. Вскоре проект был издан под редакцией заведующего этим отделом – В. А. Радус-Зеньковича[228]. Другой вариант был представлен Всероссийским Страховым Советом под редакцией члена коллегии Народного Комиссариата Труда и Малого СНК Н. А. Милютина[229]. Анализ указанных законопроектов убедительно доказывает, что при общем сохранении страховых взносов работодателей в качестве основного источника финансирования социального обеспечения уже появляются явные тенденции перехода к системе бюджетных ассигнований[230].

В период «военного коммунизма» складываются все предпосылки к изменению организационных основ социального обеспечения. Критика сложившейся системы страховых присутствий, которые по сути представляли собой «два параллельных органа из одних и тех же лиц для разрешения одних и тех же вопросов»[231], в итоге приводит к их упразднению. Постановлением Народного комиссариата труда от 16 сентября 1918 г.[232] все полномочия страховых присутствий были переданы отделам труда Советов рабочих и крестьянских депутатов и страховым кассам.