Ирина Сивакова - Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография

• Название: Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография
• Автор: Ирина Сивакова
• Жанр: Юриспруденция

В монографии представлен анализ формирования системы советского пенсионного обеспечения, которое происходило в период с октября 1917 г. по 1928 г. В это время определяются ключевые направления социальной политики советского государства, выстраивается механизм правового регулирования пенсионного обеспечения, организационно-правовые формы реализации пенсионных прав и обязанностей приобретают законченный вид. На примере советской России в работе раскрываются основные закономерности развития системы пенсионного обеспечения, которые характерны и для нашего времени: дифференциация мер социальной поддержки по степени значимости профессиональной деятельности субъекта для государства, прямая взаимосвязь между формами пенсионного обеспечения и экономическими условиями конкретного периода общественной жизни, ограничение размеров и видов пенсионного обеспечения лимитами бюджетных средств. Монография способствует более глубокому пониманию сущности советского пенсионного законодательства, на базе которого сформировалась современная система правового регулирования пенсионного обеспечения.

Работа ориентирована на широкий круг читателей: студентов юридических факультетов вузов, аспирантов, преподавателей, а также практикующих юристов и всех лиц, интересующихся правом социального обеспечения, его историей.

---

Осуждалась большевиками и сложившаяся накануне революции ситуация с пенсионным обеспечением семей солдат, погибших в Первой мировой войне: «…есть еще более несчастные семьи – это семьи наших товарищей солдат, погибших на войне… как известно, большинство этих семей живет очень бедно, а другие семьи и вовсе не имеют ни собственных домов и никакого другого хозяйства… Известно, какую пенсию назначил семьям убитых воинов Николай II: 60 рублей в год жене убитого воина, а детям по 24 рубля в год[54], пенсия очень «приличная»…»[55].

Таким образом, критика дореволюционной системы пенсионного обеспечения рабочих и служащих широко использовалась партией большевиков в пропаганде своих программных лозунгов.

Указанные предпосылки обусловили все дальнейшие изменения системы пенсионного обеспечения, происходившие после октябрьской революции. В чем же они выражаются? Во-первых, определяется новый круг приоритетных субъектов, в отношении которых происходит все дальнейшее развитие правового регулирования советского пенсионного обеспечения. Их можно представить в виде системы социальных групп, расположенных в порядке уменьшения их значимости для нового государства:

– рабочие;

– советские служащие (гражданские и военные);

– беднейшее трудовое крестьянство.

Тем самым кардинально реформируется состав субъектов существовавшего на тот момент права пенсионного обеспечения. Если приоритетными субъектами пенсионного обеспечения в дореволюционной России являлись офицерские чины армии и флота, а также гражданские государственные служащие[56], то в первые же месяцы советской власти в отношении них принимается ряд законодательных решений, направленных на сокращение и полную отмену выплачиваемых им пенсий. Как выразился комиссар социального обеспечения А. Винокуров, «начата была самая решительная борьба с тунеядством и паразитизмом, свившим себе гнездо в старом буржуазно-помещичьем строе»[57].

Постановлением СНК РСФСР «О размерах вознаграждения народных комиссаров, высших служащих и чиновников» от 18 ноября (1 декабря) 1917 г.[58] Министерству финансов[59] было поручено немедленно изучить сметы и урезать все непомерные жалования и пенсии[60]. На заседании СНК 21 ноября (4 декабря) 1917 г. впервые был поставлен вопрос о запрете выплачивать пенсии свыше 300 рублей[61]. Вскоре после этого, 11 (24) декабря 1917 г. был принят декрет СНК «О прекращении выдачи из средств государственного казначейства пенсий, превышающих 300 рублей ежемесячной выдачи одному лицу или семейству»[62]. Далее постановлением СНК от 10 (23) декабря 1917 г.[63] предписывалось прекратить выплаты обеспечения бывшим членам Государственного Совета, назначенного им Временным правительством. Всем нуждающимся в пенсии предлагалось подать прошения в Народный комиссариат призрения с указанием сведений об их имущественном положении. Также вскоре постановлением СНК от 26 апреля 1918 г.[64] было отменено пенсионное обеспечение в отношении служащих, продолжавших работать.

При том, что с формальной стороны пенсии служащим бывших правительственных учреждений назначались еще по дореволюционным законам, правоприменительная практика уже наполняла их новым содержанием. Так, в отчете Народного комиссариата социального обеспечения за этот период указывалось: «Пенсии за выслугу лет и за долголетие без утраты трудоспособности и при наличности других источников существования не выдаются. Пенсии назначаются лишь потерявшим трудоспособность и не имеющим средств к существованию. Таким путем масса пенсий бывшим чиновникам отпадает и уничтожается паразитизм этих групп населения. Прекращены также пенсии и за ордена, так называемые заслуги. Этим путем бывшие генералы, фавориты и прочие отстранены от кормления из государственного сундука»[65].

Таким образом, без законодательного оформления основная масса пенсий, назначенных чиновникам Российской империи, фактически была прекращена в первые месяцы существования советской власти. Для данного периода времени характерным было то, что не законы порождали практику регулирования отношений, а наоборот, практика творила свои, зачастую неписаные законы. Это обстоятельство является прямым следствием установления революционного правосознания в качестве приоритетного источника права.

Переходя к основным категориям субъектов новой системы пенсионного обеспечения, следует напомнить, что будущее советское государство большевики всегда представляли государством рабочих. Взгляды их партии на перспективы дальнейшего развития государства базировались на учении К. Маркса, Ф. Энгельса о пролетариате как основном классе капиталистического общества: «государство, то есть организованный в господствующий класс пролетариат»[66]. С приходом к власти большевики приступают к проецированию идей марксизма на российскую социальную действительность.

Именно с этой позиции следует подходить к изучению вопроса о системе субъектов советского права пенсионного обеспечения: она строилась в первую очередь для рабочих, затем – для ближайших им социальных групп (военнослужащих, гражданских служащих), и в последнюю очередь – для трудящихся крестьян.

Тяжелое экономическое состояние в стране вызвало расслоение пролетариата, в котором на тот момент В. И. Ленин выделял три группы: 1) потомственные рабочие (так называемое ядро класса), отличавшиеся классовой целенаправленностью, организованностью, солидарностью; 2) люди, проработавшие на производстве не менее 10–15 лет, но еще не порвавшие со своей прошлой социальной средой, для которых свойственны были неуверенность и колебания; и 3) пополнившие ряды рабочих крестьяне различных слоев, сохранявшие связи с сельскохозяйственным производством, отличавшиеся наиболее низким «уровнем классового сознания»[67]. Разумеется, главную опору советской республики правительство видело в потомственных рабочих, «которые оказались самой активной силой в борьбе с врагами и мелкобуржуазной стихией в рабочем классе»[68]. Соответственно, им оказывалась всяческая поддержка, в том числе и повышение уровня их пенсионного обеспечения по сравнению с дореволюционным.

Так, например, декретом СНК «Об увеличении пенсий» от 26 октября (8 ноября) 1917 г.[69] «впредь до коренного преобразования закона «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 23 июня 1912 г.[70], вследствие дороговизны жизни» обеспечение всех пенсионеров, ставших нетрудоспособными в результате несчастного случая на производстве до 1917 года включительно, увеличивалось на 100 % с 1 января 1917 г. Это требовало существенных бюджетных средств, которые были заимствованы из Пенсионного фонда, пополнявшегося из запасного капитала, свободных остатков от финансовых операций, а также дополнительных взносов предпринимателей.

В Объяснительной записке к указанному Декрету, изданной отделом социального страхования при Народном комиссариате труда, констатировалось, что пенсии увечным, выдаваемые страховыми товариществами на основании закона от 23 июня 1912 г., отличались нищенским размером. По данным отчета Петроградского страхового товарищества за 1915 г., средняя пенсия увечным составляла 72 рубля в год (6 рублей в месяц), по данным отчета Архангельского окружного страхового товарищества за 1915 г., – 91 рубль в год (менее 8 рублей в месяц). Вследствие резкого обесценивания рубля эти пенсии не могли обеспечить инвалиду и месяца существования[71]. Для сравнения: постановлением СНК «О размерах вознаграждения народных комиссаров, высших служащих и чиновников» от 23 (10) ноября 1917 г.[72] указанным лицам назначалось жалование в 500 рублей в месяц и прибавка 100 рублей в месяц на каждого неработоспособного члена семьи.

Позднее, в дополнение к декрету «Об увеличении пенсий» было издано циркулярное письмо Народного комиссариата труда от 20 февраля 1918 г.[73], в котором сообщалось, что увеличение пенсий на 100 % касается всех пенсионеров независимо от закона, по которому они застрахованы. Тем самым была расширена категория нетрудоспособных рабочих, получивших право на увеличение пенсии за счет тех, которые обеспечивались по другим дореволюционным законам.

Отличительной особенностью рассматриваемого периода является то, что социально значимый, специфический длящийся характер пенсионных правоотношений[74] обусловил в это время неизбежное пересечение старой и новой эпох. Факт свершения октябрьской революции не мог повлечь одномоментное прекращение всех пенсионных правоотношений, возникших до этого события. Этому препятствовала их социальная значимость. Поэтому советское правительство не принимает резких мер, направленных на кардинальное изменение пенсионных прав субъектов, социально близких пролетариату.

В связи с этим в категории военнослужащих как субъектов пенсионного обеспечения на долгое время выделяются две группы – военнослужащие так называемой старой (дореволюционной) армии, куда входили участники Первой мировой войны («германской» или «империалистической», как ее тогда называли), и красноармейцы, т. е. военнослужащие новой советской армии[75]. При этом первую из указанных групп было бы корректнее толковать ограничительно, относя сюда исключительно военнослужащих низших чинов[76]. Только для этой категории, социально близкой пролетариату, сохранялось прежнее пенсионное обеспечение. Такой вывод однозначно следует из проводимой в этой время политики советского правительства по ликвидации офицерских званий армии и флота[77]. В постановлении СНК «О выдаче процентных добавок к пенсиям военно-увечных» от 15 (28) декабря 1917 г.[78] прямо указывалось, что увечные офицеры имеют право на пенсию, установленную настоящим декретом для солдат.