Ирина Сивакова - Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография

• Название: Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография
• Автор: Ирина Сивакова
• Жанр: Юриспруденция

В монографии представлен анализ формирования системы советского пенсионного обеспечения, которое происходило в период с октября 1917 г. по 1928 г. В это время определяются ключевые направления социальной политики советского государства, выстраивается механизм правового регулирования пенсионного обеспечения, организационно-правовые формы реализации пенсионных прав и обязанностей приобретают законченный вид. На примере советской России в работе раскрываются основные закономерности развития системы пенсионного обеспечения, которые характерны и для нашего времени: дифференциация мер социальной поддержки по степени значимости профессиональной деятельности субъекта для государства, прямая взаимосвязь между формами пенсионного обеспечения и экономическими условиями конкретного периода общественной жизни, ограничение размеров и видов пенсионного обеспечения лимитами бюджетных средств. Монография способствует более глубокому пониманию сущности советского пенсионного законодательства, на базе которого сформировалась современная система правового регулирования пенсионного обеспечения.

Работа ориентирована на широкий круг читателей: студентов юридических факультетов вузов, аспирантов, преподавателей, а также практикующих юристов и всех лиц, интересующихся правом социального обеспечения, его историей.

---

В Бюллетене отдела социального страхования и охраны труда был опубликован жесткий ответ на жалобы работодателей по поводу слабого представительства их интересов в Страховом совете: «говорите прямо, что вы опасаетесь, как бы интересам промышленников не был нанесен непоправимый вред… Но надежды на то, что своим участием в Совете вы можете дело поправить или хоть что-нибудь отстоять для промышленников, совершенно напрасны. Для этого требуется нечто совершенно другое…»[112].

В мае 1918 г. на II Съезде Комиссаров Труда, бирж труда и страховых касс было принято решение объединить отделы социального страхования и охраны труда при Народном комиссариате труда, «поскольку задачи охраны труда являются совершенно неотделимой и самой существенной частью работы страховых касс, как проводников социального страхования»[113].

Сохранившиеся документы тех времен свидетельствуют о том, что предполагалось установить новый порядок обжалования решений страховых касс, принципиально отличавшийся от дореволюционного. Так, в проекте декрета «О подсудности дел по спорам о вознаграждении за смерть и утрату трудоспособности лиц, занятых по найму», датированном апрелем 1918 г.[114], планировалось создание судебных секций при губернских страховых присутствиях для рассмотрения споров о страховых выплатах в связи со смертью или постоянной утратой трудоспособности лиц, занятых по найму. В состав судебных секций должны были входить председатель, избираемый губернским страховым присутствием, и четыре заседателя (трое избирались присутствием из числа представителей от рабочих и один – из представителей работодателей). Механизм работы судебных секций виделся следующим образом.

Дело на рассмотрение судебной секции передавалось при поступлении жалобы от истца или отвечающей стороны (организации, принимающей решение о назначении пенсионного обеспечения), если 1/3 ответственных членов этой организации усмотрят в постановлении «явную несправедливость или нарушение закона». Критериев определения «явной несправедливости» в документе не содержалось, поэтому скорее всего этот аспект отдавался на личное усмотрение членов состава страхового учреждения. Кроме того, все дела, разбираемые в страховых присутствиях или его секциях, могли быть переданы в судебную секцию в том случае, если присутствие или бюро присутствия придет к выводу, что дело имеет характер судебного разбирательства, т. е. очевиден спор о праве на социальное обеспечение. Территориальная подсудность дела определялась по месту жительства истца.

Явка сторон на заседание судебной секции была необязательной, однако секция могла признать явку той или иной стороны обязательной, если это требовалось для проведения медицинского освидетельствования или дачи объяснений. Истцам, т. е. рабочим, претендующим на пенсионное обеспечение, гарантировалось право на получение бесплатной юридической консультации при профсоюзах, в том числе на помощь в оформлении процессуальных документов за счет государства. По особо сложным делам судебные секции могли назначить истцу квалифицированного защитника из состава консультантов.

Дела в судебных секциях подлежали рассмотрению в открытых заседаниях, но по заявлению одной из сторон судебная секция могла перейти к закрытому слушанию. Фактические обстоятельства дела выяснялись на основании доказательств – объяснений сторон, свидетельства комиссии медицинской экспертизы, свидетельских показаний. Весь ход слушания дела фиксировался в протоколе, который подписывался всеми членами судебной секции.

Решение судебной секции страхового присутствия могло быть обжаловано в судебную секцию при Страховом совете. Истец имел право на такое обжалование в том случае, если он заявил степень утраты трудоспособности на 25 % больше, чем было назначено ему судебной секцией, а ответчик – если утрата трудоспособности, установленная секцией, была на 25 % выше той, которую он определил. О споре по поводу полной утраты трудоспособности (т. е. свыше 66 %) жалобы могли подавать обе стороны. Кроме того, с жалобами могли обратиться не менее двух членов судебной секции присутствия, если они усмотрят в постановлении те же «явную несправедливость и нарушение закона».

Судебная секция при Страховом совете состояла из председателя, избираемого Страховым советом, и шести заседателей (из которых пять избиралось из представителей рабочих, один – от работодателей). Судебная секция Страхового совета имела право отменить или передать дело на новое рассмотрение в то же или другое присутствие либо пересмотреть дело по существу и принять новое решение. В случае, если дело передавалось на новое рассмотрение в присутствие, оно могло затем снова поступить в Страховой совет в порядке обжалования. В остальном постановления судебной секции были окончательными, но могли быть обжалованы в Страховой Совет в исключительных случаях, если стороны или два члена судебной секции усмотрят в постановлении нарушение закона (о «явной несправедливости» здесь уже не упоминалось).

Анализ указанных положений приводит к выводу, что принцип равенства сторон в этом порядке обжалования не предполагался. Наибольший объем прав при рассмотрении споров о выплатах страхового обеспечения закреплялся за истцами, т. е. наемными работниками. В составе судебных секций явный перевес был в пользу рабочих. А при условии, что жалобу на постановление могут подать не менее двух членов судебной секции, единственный представитель от предпринимателей фактически не мог реализовать это право.

Указанный законопроект так и не был принят вследствие перехода страны к «военному коммунизму», в результате которого кардинально изменилась вся система социального обеспечения. Однако приведенный документ является яркой иллюстрацией наблюдавшейся в то время тенденции развития административной юстиции в области разрешения споров, возникавших из правоотношений как по пенсионному, так и по социальному обеспечению в целом.

Итак, в период становления советской власти пенсионное обеспечение в форме социального страхования начинает развиваться на принципиально новом уровне. Обязанность по уплате страховых взносов на социальное страхование с рабочих переходит на работодателей, допускается возможность частичного государственного софинансирования в случае недостаточности средств. Принцип формирования органов управления социальным страхованием устанавливается в пользу рабочих.

В изучаемый период сохраняется также государственное пенсионное обеспечение, которое можно трактовать как составную часть понятия социального обеспечения в узком смысле, приведенного В. С. Андреевым[115]. Под системой государственного пенсионного обеспечения в данном случае понимается форма реализации субъективных прав (на получение пенсионного обеспечения) и обязанностей (по назначению и выплате указанного обеспечения), при которой выплата пенсий производится за счет прямого ассигнования средств государственного бюджета через систему специально создаваемых государственных органов.

Как и в дореволюционной России, государственное пенсионное обеспечение сохраняется за военнослужащими и членами их семей. Следует отметить, что эта мера рассматривалась советским правительством на тот момент лишь как экстренная, которая временно сохранялась до издания общего страхового закона[116]. Но учитывая, что армия является неотъемлемым атрибутом государственной власти, ее основным гарантом, сохранение государственного пенсионного обеспечения за военнослужащими представляется вполне закономерным. До сих пор пенсионное обеспечение военнослужащих неизменно сохраняется в форме государственного обеспечения[117].

При этом к обозначенной в вышеуказанном определении системе государственного обеспечения увечных воинов правительство в изучаемый период приходит не сразу. 1 (14) ноября 1917 г.[118] на базе бывшего Министерства государственного призрения был образован Народный комиссариат государственного призрения – специализированный государственный орган, ведавший вопросами социального обеспечения (тем самым социальная политика возводилась в ранг общегосударственной).

Первоначально комиссариат занимался лишь отдельными вопросами социального обеспечения: охрана и поддержка материнства, детства, беспризорности и т. п. Все полномочия в области социального обеспечения военнослужащих были переданы Всероссийскому союзу увечных воинов[119], т. е. фактически не орган государственной власти, а некая автономная саморегулируемая организация ведала и распоряжалась государственными средствами, выделяемыми на цели социального обеспечения военнослужащих.

Подобная ситуация не выдерживала никакой критики, и с начала 1918 г. начинается постепенный переход вопросов социального обеспечения военнослужащих к Народному комиссариату государственного призрения. Так, постановлением комиссариата от 23 января (5 февраля) 1918 г.[120] при местных советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов учреждались отделы по назначению пенсий от казны военно-увечным. Постановлением СНК от 6 марта 1918 г.[121] учет и регулирование всех вопросов о пенсиях и пособиях передавались в ведение Народного комиссариата призрения.