Коллектив авторов - Формы и методы государственного управления в современных условиях развития

• Название: Формы и методы государственного управления в современных условиях развития
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2017
• ISBN: 978-5-906879-58-5

В работе исследованы соотношение государственного управления, как такового и исполнительной власти в государстве, в соотношении с полномочиями президента, законодательных органов и судебной власти; исследованы соответствующие административно-правовые отношения, а также правовой статус органов, осуществляющих исполнительную власть, осуществлен анализ конкретных форм взаимодействия органов исполнительной власти и управляемых субъектов, а также правовой режим обеспечения законности в деятельности этих органов.

Значительное место в работе занимает исследование новых форм хозяйствования, сложившихся в условиях рыночной экономики, как в сфере производства так и в области так называемых «непроизводственных областей» – науке, культуре, образовании, медицине.

---

Вместе с тем, хотя структурные и административно-процессуальные формы управления обладают относительной самостоятельностью, фактически они носят вспомогательный характер, так как не могут существовать в отрыве от содержания исполнительной власти, государственно-управленческой деятельности. Задачи, функции исполнительной власти, компетенция ее субъектов оказывают определяющее влияние на формирование структуры системы этой ветви власти, и на содержание, характер административно-процессуальных форм управленческой деятельности.[117] Новые задачи исполнительной власти, перераспределение функций и полномочий между ее субъектами, необходимость которых обусловлена изменением ситуации, состояния дел в этой или иной сфере государственного управления (например, условиях финансово-экономического кризиса), неизбежно влекут за собой обновление структурных и процессуальных форм управления. Возможно поэтому в литературе, главным образом в учебниках, при рассмотрении темы «формы государственного управления» основное внимание уделяется вопросам, касающимся форм внешнего выражения деятельности субъектов исполнительной власти. Не умаляя значения структурных и административно-процессуальных форм управления, в рамках настоящей работы проблема определения понятия «формы государственного управления» так же анализируется прежде всего в отношении функциональных форм.

Одной из причин, препятствующих решению этой проблемы, на наш взгляд является то, что в теории административного права пока малоисследованным остается вопрос об общих признаках форм государственного управления. Между тем именно всестороннее изучение таких признаков является основополагающей предпосылкой более глубокого и полного понимания сущности этой сложной, многогранной категории, позволяющей выявить особенности, отличающие ее от других элементов механизма реализации исполнительной власти (функций, методов и т. д.). Приходится констатировать, что до настоящего времени в науке административного права четко не сформирован полный перечень основных общих признаков форм управления, аналогичный перечню общих признаков методов государственного управления, который рассматривается во многих учебниках по административному праву.[118] В научной и учебной литературе обычно подробно анализируются признаки административно-правовых (правовых) форм управления в целом и их отдельных видов (административно-правовых актов, административных договоров) и частично затрагивается вопрос о признаках «неправовых» форм (организационных мероприятий, материально-технических операций).

Что же касается общих признаков форм управления, то лишь в отдельных работах непосредственно используется термин «основные признаки» этих форм.[119] В большинстве научных трудов данная дефиниция не применяется, хотя некоторые из этих признаков упоминаются в формулировках определения понятия «формы управления». При этом в литературе, изданной после принятия Конституции 1993 г., наблюдается определенная преемственность и сходство позиций многих современных авторов по данному вопросу с подходами административистов советского периода к его рассмотрению. Например, в учебнике «Административное право» под редакцией А. Е. Лунева, опубликованном в 1970 г., под формами управленческой (административной) деятельности предлагается понимать «внешнее организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата государственного управления, совершаемых в целях практического осуществления поставленных перед ним задач».[120] В монографии «Методы и формы управления» 1977 г., подготовленной коллективом авторов Института государства и права РАН, сформулировано определение, согласно которому, формы управленческой деятельности представляют собой ее практическое выражение в конкретных действиях органов и других субъектов управления.[121]

В свою очередь, еще в 1996 г. Козлов Ю. М. утверждал, что под формой управления следует понимать «внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.[122] Следует отметить, что большинство работ, изданных за период с середины 90-х годов XX в. по настоящее время содержит аналогичные определения понятия «формы государственного управления». Более развернутое определение указанной категории предлагает Старилов Ю. Н. По его мнению формы управления – «это внешнее выражение практической реализации функций и методов, самого управляющего воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности».[123]

Таким образом, в приведенных выше определениях понятия «формы государственного управления» отражены некоторые одинаковые признаки, характеризующие эти формы. Вместе с тем существенное различие между рассматриваемыми позициями заключается в том, что по сравнению с советским периодом в современных условиях понятие «государственное управление» приобрело иной смысл. И сущность категории «формы управления» анализируется через призму соотношения понятий «государственное управление» и «исполнительная власть».

Обобщая существующие в литературе определения форм управления, можно, по-нашему мнению, выделить следующие основные общие признаки этих форм.

1. Главным назначением форм управления является внешнее выражение содержания исполнительной власти, государственно-управленческой деятельности.

В науке административного права сущность данной категории принято раскрывать через органическую связь с категориями «содержание исполнительной власти», «содержание управленческой деятельности», исходя из общефилософских положений о соотношении понятий «форма» и «содержание» предметов, явлений, объектов.

В общенаучном философском толковании под формой понимается тот или иной вариант внешнего выражения содержания предмета, явления, объекта. А содержание представляет собой определяющую динамичную сторону целого и обеспечивает единство всех взаимосвязанных составных элементов предмета, объекта, явления.[124] Поэтому во взаимоотношениях формы и содержания, последнее занимает доминирующее положение. Форма же охватывает систему устойчивых связей предмета, явления, объекта и выполняет вспомогательные функции по отношению к содержанию, зависит от него.[125]

Содержание исполнительной власти, как известно, включает в себя цели, задачи, управленческие функции, полномочия субъектов исполнительной власти, методы, применяемые ими для оказания управляющего воздействия на объекты управления. При этом именно функции управления (выработка государственной политики, нормативно-правовое регулирование, правоприменительные и правоохранительные функции) определяют сущность исполнительной власти и государственно-управленческой деятельности, посредством которой реализуется эта ветвь власти.

В свою очередь, в повседневной жизни содержание исполнительной власти раскрывается в различного рода конкретных действиях органов исполнительной власти (должностных лиц), иных субъектов государственного управления. Таким образом, многие административисты, в том числе цитируемые нами ранее авторы, справедливо отмечают, что формы управления служат для внешнего выражения реализации целей, задач, управленческих функций исполнительной власти, полномочий субъектов исполнительной власти и применяемых ими методов, а также их конкретных действий.

2. Формы государственного управления используются государственными органами (должностными лицами), специально созданными для осуществления государственно-управленческой деятельности в узком смысле.

К этим органам прежде всего относятся органы исполнительной власти (должностные лица), призванные непосредственно реализовывать цели, задачи и функции исполнительной власти (Правительство Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

Формы государственного управления использует Президент Российской Федерации для осуществления своей деятельности. Будучи главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации он в соответствии с Конституцией Российской Федерации наделен широкими полномочиями по реализации ряда важнейших управленческих функций в экономической, социально-культурной и особенно административно-политической сферах (ст. ст. 80, 83, 85, 86–88 Конституции Российской Федерации).

Формы государственного управления, как было сказано ранее, используют также иные исполнительные органы (Центробанк России, Пенсионный фонд Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации и др.), которые не являются органами исполнительной власти, но наделяются юридически властными полномочиями по осуществлению отдельных управленческих функций.