Тамара Ускова - Управление современным городом: направленная модернизация

• Название: Управление современным городом: направленная модернизация
• Автор: Тамара Ускова
• Жанр: Управление, подбор персонала
• Год: 2010
• ISBN: 978-5-93299-157-2

В книге рассмотрены основные принципы и механизмы управления современным городом. Проанализированы тенденции социально-экономического развития г. Вологды в период с 2002 по 2008 г., определены направления совершенствования системы управления в городе.

Предназначена руководителям и специалистам органов местного самоуправления, а также научным работникам, аспирантам, студентам, изучающим проблемы региональной экономики и управления.

---

Резкий всплеск интереса к тому, как эффективно управлять развитием городской экономики и социальной сферы, в новой России произошёл относительно недавно – во второй половине 1990-х – начале 2000-х годов. Этот интерес явился логическим следствием коренных политических и социально-экономических реформ в нашей стране, а также повышения роли муниципальных образований, и особенно городов. Многие российские города осознают необходимость активизировать свою позицию в управлении экономикой, переходить к более эффективному использованию всегда ограниченных собственных ресурсов.

За рубежом, прежде всего в развитых странах Европы и Америки, эта проблематика возникла раньше, однако и там она является относительно новой. Современные концепции муниципального экономического развития распространились в различных странах мира только в конце 1980-х годов. К основным причинам возникновения этих концепций можно отнести:

– обострение экономических и социальных проблем, которое стало особенно заметным со второй половины 1970-х годов (время мировых экономических кризисов);

– нарастание специфических городских проблем (роль городов в обществе стремительно увеличивалась, что повлекло за собой проблемы, связанные с ростом урбанизации, социальными трансформациями, с усложнением городской инфраструктуры, изменением пространственной структуры городов);

– усложнение механизмов управления на местном уровне (города, особенно большие, стали слишком сложными «организмами», что потребовало комплексных подходов к управлению ими на высоком качественном уровне);

– глобализация и, как следствие, обострение межтерриториальной и международной конкуренции, в которую втянуты города, как «фокусы» всех социально-экономических процессов. Города стали постепенно превращаться в самостоятельные субъекты экономической жизни, им во все большей мере необходима собственная экономическая политика, они должны конкурировать в борьбе за инвестиции, за рабочую силу и т. д.

Города возникли давно, и основой существования населяющих их людей всегда была экономическая деятельность. От того, насколько она эффективно велась, зависели объём и качество полученных местным сообществом ресурсов – как личных, так и общественных. Важно также было эффективно расходовать эти ресурсы, то есть обеспечить получение максимального количества товаров и услуг самого высокого качества на единицу израсходованных ресурсов.

Этими процессами можно управлять, хотя город является чрезвычайно сложным объектом управления. С одной стороны, местные финансы, земли, имущество и жилой фонд, муниципальные предприятия и учреждения составляют общественную сферу. Эти объекты находятся в собственности муниципалитетов, что определяет необходимость прямого управления ими со стороны города.

С другой стороны, предприятия и другие объекты, не находящиеся в муниципальной собственности, но расположенные на территории муниципального образования, относятся к коммерческому сектору и входят в сферу интересов бизнеса, который в принципе развивается самостоятельно. Для города это своего рода «чёрный ящик», на который, однако, можно и нужно воздействовать косвенными методами – через налоговую, инвестиционную, административную политику. Города стремятся создавать благоприятные для бизнеса условия функционирования, привлекать дополнительные инвестиции, максимизируя налоговую базу и количество рабочих мест.

Рациональное сочетание форм и методов прямого и косвенного управления и позволяет в конечном счёте реализовать главную цель муниципального развития – создать качественную общественную среду, понимаемую в широком смысле как совокупность условий жизни населения и функционирования хозяйствующих субъектов.

В муниципальной практике, как зарубежной, так и российской, сложились различные модели управления социально-экономическим развитием на местном уровне. Не ставя перед собой задачи подробно анализировать каждую из них, отметим некоторые принципиальные различия подходов к муниципальному социально-экономическому развитию.

Во-первых, эти различия касаются отношения города к использованию собственных ресурсов, которые носят общественный характер. Принципиальным является вопрос о том, на что должны расходоваться общественные ресурсы, может ли город использовать их как своего рода «коммерческий капитал». Существуют две концепции, условно называемые «город-предприниматель» и «город-дворник».

«Город-предприниматель» использует общественные финансовые и прочие ресурсы именно как предприниматель, вкладывая их в коммерческую сферу, в том числе иногда за пределами собственного муниципального образования. Аргументом в пользу этой практики является возможность «заработать» дополнительные средства в городской бюджет и направить их на улучшение жизни горожан. Однако любой предпринимательский проект подвержен коммерческим рискам. Общественные ресурсы, мобилизованные для удовлетворения конкретных общественных потребностей, могут быть потеряны вследствие нерациональных решений, изменения конъюнктуры и других обстоятельств. К тому же практика показывает, что, как правило, в предпринимательской сфере деятельность специализированных коммерческих структур более эффективна, чем административных структур городского управления.

Альтернативой данной концепции является концепция «город-дворник». Согласно ей город, функции которого, прежде всего, в удовлетворении общественных потребностей, расходует бюджетные и прочие ресурсы на создание благоприятной, оптимальной среды для жизни людей, для ведения хозяйственной деятельности.

Другой «развилкой» в подходах к муниципальному социально-экономическому развитию является отношение к роли планового регулирования рыночных механизмов в управлении экономикой муниципальных образований. До сих пор идут дискуссии о том, в какой степени необходимо регулировать социально-экономическую сферу. Как показала практика, роль планирования экономического развития не только не снижается, но и, напротив, возрастает, в том числе и в западных странах с либеральной экономикой. Разумеется, при этом планирование носит индикативный характер, являясь гибким, насыщенным элементами мониторинга, оценки реализации, обратной связи. Одной из важнейших специфических черт муниципального уровня планирования выступает высокоразвитая система общественного участия местного сообщества во всех стадиях планирования – от разработки стратегических долгосрочных целей до контроля исполнения планов.

Общественное участие – третья сфера различий в подходах к муниципальному социально-экономическому развитию. На Западе принцип активного партнёрства общественных (включая управленческие) и частных структур, распространявшийся с самого начала формирования концепций муниципального развития (с 1980-х годов XX века), называется Public Participation (буквально – общественное участие). Главная идея участия состоит в выстраивании политики города на условиях консенсуса интересов разных субъектов, разных социальных групп, на их постоянном участии в управлении через процедуры общественного контроля и обратной связи в ходе корректировки разработанных планов.

Различные формы общественного участия являются обязательным элементом управления муниципальным экономическим развитием в городах Америки и Западной Европы. Они успешно использовались, например, при разработке плановых документов ряда европейских городов, таких как Барселона и Мюнхен, Прага и Краков. В России это одно из наиболее слабых звеньев организации городского социально-экономического развития, связанных со слабостью институтов гражданского общества в целом.

1.2. Система управления социально-экономическим развитием города

Муниципальному менеджменту более двухсот лет, он осуществляется практически во всех странах. Возникновение этих отношений было связано с действием многочисленных факторов и проходило в различных формах. В истории России, например, мощная побудительная мотивация местной самоорганизации заключалась в необходимости поддержания престарелых членов общин совместными усилиями семей, первоначального обучения детей, самообороны и т. д. В Германии во главу угла ставилось воспитание энергичной нации, способной решать глобальные и местные проблемы инициативно, предприимчиво, ответственно. Преимущественно бытовая основа характерна для генетической природы английской муниципальной организации; она опирается не столько на формально-юридическую основу, сколько на правосознание населения, которое ценит местные обычаи, бережёт их и точно соблюдает.

Муниципальный менеджмент понимают в узком и широком смысле слова. В первом случае речь идёт о практике регулирования социально-экономических и общественно-политических процессов в городах и районах, населённых пунктах силами и средствами органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Во втором случае муниципальный менеджмент раскрывается как совокупность организационно-экономических отношений, реализуемых в этих территориальных системах государственными, региональными, муниципальными органами власти и управления, экономическими негосударственными структурами, политическими партиями и другими общественными самодеятельными организациями населения, конфессиями, средствами массовой информации.