Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)

• Название: Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)
• Автор: Виталий Иванов
• Жанр: Политика
• Год: 2013

Книга Виталия Иванова посвящена истории института главы субъекта Российской Федерации. Автор тщательно исследовал, как в минувшие годы менялось содержание статуса главы региона, как совмещались и чередовались назначенческий и выборный порядки наделения полномочиями. А также как и почему менялись главы. При этом им использовались не только открытые источники (правовые акты, научные работы, публикации СМИ, мемуары и т. п.), но и эксклюзивная информация, собранная в личных беседах с российскими политиками.

В.В. Иванов не скрывает своего категорического неприятия выборности глав субъектов Федерации, приводит обширную аргументацию в пользу своей позиции.

В приложениях содержатся сведения обо всех главах всех российских регионов с 1991 г. (а также о главах регионов РСФСР в 1960–1990 гг.).

Книга представляет интерес для ученых (правоведов, политологов, историков), политиков, чиновников и депутатов всех уровней, аспирантов и студентов, а также для всех, кто интересуется проблематикой государственного права и новейшей политической истории России.

---

Оставалось ждать, когда грязная пена схлынет и начнет формироваться новая система. Благо «костяки» новых администраций обычно составляли кадровые партийцы и исполкомовские работники, опытные хозяйственники. А сам Ельцин чем дальше, тем откровеннее тяготился своими «демократическими» соратниками, всегда остававшимися ментально чуждыми ему, воспитаннику номенклатуры.

Не приходилось сомневаться, что довольно скоро «постноменклатурщики» выдавят «демократов» из властной среды либо адсорбируют.

Внести Президенту предложение об освобождении главы администраций от должности были указами[168] уполномочены Председатель Совета Министров РСФСР, Руководитель Администрации Президента и Главный государственный инспектор – Начальник Контрольного управления Администрации Президента[169].

Назначая главами администраций народных депутатов России и депутатов региональных Советов, Ельцин заранее ограничивал себя в праве отрешать их, поскольку по законам «О статусе народного депутата РСФСР» и «О статусе народного депутата местного Совета в РСФСР»[170] их нельзя было увольнять без согласия Верховного Совета или соответствующего регионального Совета[171].

Первым «отрешенцем» стал Калашников, проработавший Главой администрации всего пять месяцев – с октября 1991 по март 1992 г. Его сняли за «серьезные нарушения, допущенные […] при распределении легковых автомобилей, предназначенных сдатчикам зерна и сельхозпродукции, а также использование служебного положения в личных целях»[172]. Вторым отрешили Главу администрации Псковской области Анатолия Добрякова (в советское время работал Директором «Псков-нефтепродукта», получил должность благодаря поддержке «демократов»), обвиненного в причастности к незаконным поставкам топлива и цветных металлов в Прибалтику. Он продержался семь месяцев – с октября 1991 по май 1992 г.[173]

4. Назначение глав администраций Президентом объявлялось исключительно временной мерой. Выборные институты тогда откровенно фетишизировали. Верховный Совет РСФСР запланировал провести повсеместные выборы глав уже 8 декабря 1991 г. (обсуждалась и другая дата – 24 ноября), принял необходимый Закон «О выборах главы администрации»[174] (разрешавший, кстати, проводить безальтернативные выборы – ст. 33) и пр. Но такой подход Ельцина и его команду категорически не устраивал[175], они боялись (и небезосновательно) потерять контроль над ситуацией[176]. Тем более, что предстояли социально-экономические реформы и избирательные кампании могли обернуться крайне неприятными последствиями для федеральной исполнительной власти[177].

28 октября 1991 г. на открытии второго этапа V (внеочередного) Съезда (28 октября – 2 ноября) Президент заявил: «[…] проводить мощные избирательные кампании и одновременно глубокие экономические преобразования – невозможно! Пойти на это – значит, погубить все!»[178]. Депутаты согласились с Ельциным. 1 ноября они приняли Постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», которое ввело 13-месячный мораторий на проведение выборов всех уровней (кроме уже назначенных выборов президентов и Верховных Советов республик[179] – см. Главу I)[180], а также дополнительно закрепило, что главы администраций назначаются Президентом по согласованию с Советами.

Об отстранении глав в Постановлении прямо ничего не говорилось, но логично утверждать, что оно по факту дополнительно закрепило действовавший порядок (не отменив его и не изменив).

5. Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г.[181] (в действительности три договора – 1) с республиками (в нем не участвовали Татарстан, чье руководство остро переживало срыв заключения Союзного договора, который должен был «уравнять» бывшие автономии с Россией, и Чечено-Ингушетия, фактически распавшаяся; см. далее), 2) с краями; областями, Москвой и Санкт-Петербургом (в сентябре 1991 г. Ленинград переименовали, «северной столице» вернули историческое название), 3) с ЕАО и автономными округами), и поправки, внесенные в Конституцию Законом от 21 апреля 1991-го[182], трансформировали Россию из полуфедерации в федерацию. Края, области, автономная область, автономные округа и Москва с Санкт-Петербургом стали субъектами Федерации. Хотя и не равноправными с республиками и между собой.

В Конституцию включили раздел VI1 «Органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа», в которой была соответствующая глава 162 «Краевая, областная администрация, администрация автономной области, автономного округа». В статье 1364 указывалось, что администрация подотчетна Совету и «вышестоящим органам исполнительной власти в пределах их компетенции», в статье 1365 – что полномочия, порядок формирования, организации и деятельности администрации устанавливается российским законом и что глава администрации руководит администрацией на основе принципа единоначалия.

За Президентом записали права приостанавливать действие актов президентов и Советов Министров (Кабинетов Министров) республик, а также отменять акты краевых, областных администраций, администраций автономной области и автономных округов «в случае противоречия этих актов законодательству Российской Федерации» (ст. 121-8). У Совета Министров Федерации, кстати, к тому времени уже имелось право отменять «противоречащие законодательству» акты администраций (ст. 128)[183].

Закон от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете и краевой областной администрации»[184] закреплял обязательную выборность глав администраций («Глава администрации избирается населением края, области на пять лет путем всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании» – п. 2 ст. 36). Структуру администрации теперь поручили утверждать Совету (п. 3 ст. 35). Глав администраций ограничили и в еще одном важном вопросе – назначения и освобождения от должностей руководителей «органов управления финансами и социальной защиты населения». Эти решения впредь должны были утверждать депутаты (п. 1 ст. 39). У глав осталось право опротестовывать решения Советов (ст. 43), появилось также право вносить на рассмотрение Советов проекты решений (п. 1 ст. 48).

Закон наделил Совет полномочием выражать недоверие избранному главе администрации («в связи с допущенными им нарушениями Конституции РСФСР и законов Российской Федерации» – п. 2. ст. 42), для принятия решения о выражении недоверия были необходимы голоса не менее двух третей избранного депутатского корпуса (п. 3 ст. 27). После выражения главе недоверия Президент мог отстранить его от исполнения обязанностей, а депутаты – запустить процедуру отзыва, то есть специального голосования избирателей по вопросу о прекращении полномочий главы (п 2, 3 ст. 42)[185]. Президент также обладал правом отрешить главу «за нарушение Конституции РСФСР и законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации» на основании заключения Конституционного Суда» (ст. 68).

На назначенцев последняя норма, естественно, не распространялась. И Ельцин мог их отрешать, не привлекая Суд.

К тому же он своим Указом от 7 августа 1992 г. утвердил Положение о дисциплинарной ответственности глав администраций[186] (согласно которому Президент – по собственной инициативе или по представлению Главного Государственного инспектора – Начальника Контрольного управления Администрации Президента либо представителя Президента в субъекте Федерации – мог как отрешать назначенцев, так и применять к ним другие меры дисциплинарных взысканий: замечание и предупреждение о неполном служебном соответствии).

Закон «О краевом, областном Совете…», безусловно, не применялся в отношении ни ЕАО и автономных округов (для них планировали принять отдельные законы), ни Москвы и Санкт-Петербурга, ни республик. Последние, согласно Конституции, должны были самостоятельно определяться с организацией власти, в том числе исполнительной.

Чечено-Ингушетия еще в сентябре 1991 г. фактически распалась на две части. В чеченской части бывшей АССР из-за преступного попустительства (либо благодаря преступному потворству!) отдельных федеральных руководителей был установлен сепаратистский и криминально-террористический режим Джохара Дудаева[187]. Там начался антироссийский мятеж[188].

В этой связи возникла объективная необходимость выделить вполне лояльную ингушскую территорию в новый субъект Федерации.

Благо в 1924–1934 гг. существовала Ингушская автономная область и лидеры ингушей с конца 1980-х гг. поднимали вопрос об ее восстановлении.

Ингушская Республика была образована Законом от 4 июня 1992 г.[189], а в декабре того же года в Конституцию внесли поправку, зафиксировавшую разделение Чечено-Ингушской Республики на Ингушскую Республику и Чеченскую Республику[190]. С этого времени у нас 21 республика.