Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)

• Название: Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)
• Автор: Виталий Иванов
• Жанр: Политика
• Год: 2013

Книга Виталия Иванова посвящена истории института главы субъекта Российской Федерации. Автор тщательно исследовал, как в минувшие годы менялось содержание статуса главы региона, как совмещались и чередовались назначенческий и выборный порядки наделения полномочиями. А также как и почему менялись главы. При этом им использовались не только открытые источники (правовые акты, научные работы, публикации СМИ, мемуары и т. п.), но и эксклюзивная информация, собранная в личных беседах с российскими политиками.

В.В. Иванов не скрывает своего категорического неприятия выборности глав субъектов Федерации, приводит обширную аргументацию в пользу своей позиции.

В приложениях содержатся сведения обо всех главах всех российских регионов с 1991 г. (а также о главах регионов РСФСР в 1960–1990 гг.).

Книга представляет интерес для ученых (правоведов, политологов, историков), политиков, чиновников и депутатов всех уровней, аспирантов и студентов, а также для всех, кто интересуется проблематикой государственного права и новейшей политической истории России.

---

Остановить самодеятельность республик не представлялось возможным, тем более, что, повторюсь, они лишь двигались следом за Союзом и РСФСР. И, согласно известному правилу, российскому Центру пришлось «организовать и возглавить» процесс «президенциализации».

11 октября 1991 г. Верховный Совет России принял Постановление «О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР»[118]. В нем фиксировалось, что, во-первых, «глава исполнительной власти (президент) республики» входит в «единую систему исполнительной власти РСФСР, возглавляемую Президентом РСФСР»; во-вторых, компетенция главы исполнительной власти (президента) республики устанавливается республикой самостоятельно, хотя при этом она обязана объявлять его своим высшим должностным лицом и поручать ему возглавлять свое правительство; в-третьих, глава должен избираться на прямых выборах, проводимых с согласия Президиума Верховного Совета[119], регулируемых республиканскими законами «на основе принципов избирательного права, установленных в Конституции РСФСР».

Закон от 1 ноября 1991 г. включил в Конституцию главу 151, посвященную республиканским президентам[120]. В ней тоже говорилось о «главе исполнительной власти (Президенте) республики», каковой «является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в республике», возглавляет и формирует Совет Министров (Кабинет Министров) республики – орган исполнительной власти и «входит в единую систему исполнительной власти РСФСР, возглавляемую Президентом РСФСР» (ст. 1321, 133). Определять полномочия и порядок избрания главы исполнительной власти (Президента) должна была республиканская конституция и законы (1322). Президент РСФСР получил право приостанавливать действие актов глав, «если они противоречат Конституции и законам РСФСР» (ст. 121-8), до этого, согласно майской редакции Основного Закона, у него было лишь право приостанавливать решения органов исполнительной власти на территории РСФСР»[121].

Так, собственно, на федеральном уровне учредили институт глав исполнительной власти субъектов Федерации, выборных глав субъектов Федерации, глав-президентов (других субъектов, кроме республик, напомню, у РСФСР не имелось).

По разным причинам в 1991 г. президентство не ввели на Алтае, в Дагестане, Карачаево-Черкесии, Карелии, Коми, Северной Осетии и Хакасии (о Чечено-Ингушетии разговор особый – см. Главу II). Но Конституция с ноября предписывала «президенциализацию». Следовательно, уклонение от нее не могло толковаться иначе как нарушение Конституции[122].

Закон от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР»[123] уполномочил Ельцина отстранять должностных лиц органов исполнительной власти на территории РСФСР, а значит, в том числе и председателей Советов Министров республик, «в случае нарушения ими законодательства РСФСР» (ст. 8). Применять эту норму к главам исполнительной власти (президентам) республик, как считалось, было невозможно из-за их выборности (когда готовился этот Закон, еще, по-видимому, вообще не предполагалось, что в республиках появятся выборные президенты). В действительности, конечно, выборность не могла быть препятствием, другое дело, что соответствующую компетенцию Президента следовало прописать законодательно (или конституционно) более конкретно.

Первую группу избранных глав субъектов Федерации составили, не считая Шаймиева, Василий Гуслянников (Мордовия, выборы прошли в два тура 14 и 22 декабря 1991 г., в первом туре Гуслянников получил 16,6 % голосов, а во втором – 56,3 %), Владислав Зотин (Марий Эл, выборы прошли в два тура 8 и 14 декабря, в первом туре Зотин получил 48,1 % голосов, во втором – 58,9 %) и Михаил Николаев (Якутия, выборы прошли 20 декабря, Николаев набрал 76,7 % голосов). К ним примыкают избранные уже в 1992 г., то есть после крушения Союза, Аслан Джаримов (Адыгея, выборы прошли в два тура 22 декабря 1991-го и 5 января 1992-го, в первом туре Джаримов получил 39,8 % голосов, во втором – 69,4 %), Валерий Коков (Кабардино-Балкария, выборы прошли в два тура 22 декабря 1991-го и 5 января 1992-го, в первом туре Коков получил 39,3 % голосов, во втором – 88,9 %) и Шериг-оол Ооржак (Тува, выборы прошли 15 марта 1992-го[124], Ооржак получил 83,2 % голосов, выборная должность называлась Президент – Председатель Правительства).

Следует обратить внимание на то, что лишь Гуслянников был активистом «демократического» движения, несистемным деятелем (заводской инженер, с 1990 г. депутат республиканского уровня), прочие президенты в свое время сделали успешные номенклатурные карьеры. Джаримов, Коков, Николаев и Ооржак в конце 1980-х были секретарями обкомов КПСС, Зотин – Секретарем Обкома Комсомола. В 1991 г. Джаримов и Коков совмещали посты первых секретарей и председателей Советов, Зотин и Николаев возглавляли Советы, Ооржак председательствовал в Совете Министров.

Глава II Нормативное регулирование и политическая практика 1991–1995 гг

1. В декабре 1991 г. СССР прекратил свое существование. Его добили горбачевская авантюра с подготовкой нового Союзного договора[125], попытка государственного переворота, организованная 19–20 августа 1991-го группой государственных и партийных руководителей, образовавшей «Государственный комитет по чрезвычайному положению» (ГКЧП)[126], и «контрпереворот», устроенный Ельциным и его сторонниками-«демократами»[127], переросший в настоящую революцию.

В результате наша страна вновь стала государством[128] (она перестала им быть, войдя в состав Союза в 1922 г.). Восстановление государственного статуса сопровождалось сменой названия на Российскую Федерацию – Россию[129].

Еще осенью была полностью прекращена деятельность КПСС (и Коммунистической партии РСФСР[130]), все ее структуры ликвидировали, а имущество конфисковали[131].

Разгром комитетов КПСС в регионах часто сопровождался изгнанием сторонников ГКЧП, реальных и мнимых, с постов председателей Советов и исполкомов. «Под каток» попали бывшие первые секретари и первые секретари-совместители («секретари-председатели»). Руководство тогда сменилось в 25 региональных Советах.

2.21 августа 1991 г. Верховный Совет России принял Постановление «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законной деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР»[132]. В соответствии с ним Ельцин получил право впредь до принятия необходимых законов отстранять председателей краевых, областных Советов, Советов автономной области и автономных округов в случае неисполнения ими законов РСФСР и исполнения решений «антиконституционных органов». Кроме того, была введена («ввести» – так и было записано) «должность главы администрации в крае, области, автономной области, автономном округе как руководителя соответствующего исполнительного органа». Главы администраций объявлялись правопреемниками исполкомов Советов. Назначать их (и освобождать от должности) поручили Президенту. Постановление должно было действовать вплоть до принятия законов «об управлении краем, областью» и «об автономных областях, автономных округах».

Строго говоря, институты местной администрации и главы местной администрации учредили еще в мае 1991 г. Тогда в Конституции прописали (в новой редакции главы 18)[133], что в краях, областях, автономных областях, автономных округах вместо исполкомов Советов, то есть исполнительных и распорядительных органов Советов, подотчетных Советам и Совету Министров РСФСР, будут действовать администрации, то есть обособленные органы государственного управления, подотчетные Советам и Совету Министров РСФСР (ст. 146). Порядок формирования администраций, а, значит, в том числе порядок наделения полномочиями глав администраций, предполагалось установить специальным законом (ст. 147). Полномочиями отменять акты глав администраций наделялись Советы, Совет Министров и суды (ст. 149). Очевидно, что реформа задумывалась как очередной этап демонтажа централистской (советской) системы. Однако до августа ее не реализовали. В этой связи оправданно говорить, что названные институты фактически учредил («доучредил»?) Верховный Совет в чрезвычайной обстановке революции.

На основании и в развитие Постановления «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР…» Ельцин уже 22 августа издал Указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»[134]. Кроме прочего в нем были относительно подробно прописаны вопросы статуса глав краевых, областных и окружных администраций.

Во-первых, закреплялось, что главы администраций назначаются Президентом по согласованию с Советами (отдельно оговаривалось, что кандидатуры на посты глав администраций ЕАО и автономных округов «подбираются с учетом национальных особенностей и традиций коренных народов»), подотчетны как Президенту, так и Советам и могут быть отстранены Президентом как по его собственной инициативе, так и по представлениям Советов[135]. Во-вторых, устанавливалось, что с момента назначения главы администрации прекращаются полномочия исполкома соответствующего Совета и глава администрации становится правопреемником исполкома. В-третьих, глава наделялся полномочиями самостоятельно формировать администрацию, определять ее структуру, производить назначения на административные должности. В-четвертых, главе предоставлялось право опротестовывать решения Совета.