Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)

• Название: Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)
• Автор: Виталий Иванов
• Жанр: Политика
• Год: 2013

Книга Виталия Иванова посвящена истории института главы субъекта Российской Федерации. Автор тщательно исследовал, как в минувшие годы менялось содержание статуса главы региона, как совмещались и чередовались назначенческий и выборный порядки наделения полномочиями. А также как и почему менялись главы. При этом им использовались не только открытые источники (правовые акты, научные работы, публикации СМИ, мемуары и т. п.), но и эксклюзивная информация, собранная в личных беседах с российскими политиками.

В.В. Иванов не скрывает своего категорического неприятия выборности глав субъектов Федерации, приводит обширную аргументацию в пользу своей позиции.

В приложениях содержатся сведения обо всех главах всех российских регионов с 1991 г. (а также о главах регионов РСФСР в 1960–1990 гг.).

Книга представляет интерес для ученых (правоведов, политологов, историков), политиков, чиновников и депутатов всех уровней, аспирантов и студентов, а также для всех, кто интересуется проблематикой государственного права и новейшей политической истории России.

---

Указ от 22 августа был важен также тем, что положил начало строительству новой вертикали власти – вертикали исполнительной власти, замкнутой на Президента. В нем говорилось, что Президент, Вице-президент, Совет Министров РСФСР[136], Советы Министров республик и «иные органы исполнительной власти и должностные лица и главы исполнительной власти» образуют «единую систему исполнительной власти в РСФСР». 30 сентября Ельцин уточнил формулировку[137], включив в единую систему исполнительной власти Президента, Вице-президента и Совет Министров РСФСР, глав исполнительной власти и Советы Министров республик, глав и органы исполнительной власти автономных и административно-территориальных образований, иных должностных лиц исполнительнных органов. Таким образом главы администраций были определены как главы исполнительной власти и в этом качестве как элементы единой системы исполнительной власти – наряду с президентами и председателями правительств республик.

Кроме того, Указ от 22 августа ввел институты представительств Президента в республиках и представителей Президента на местах (в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах республиканского подчинения. О них мы подробнее поговорим далее (см. Главу IV).

Президенты республик имели статус высших должностных лиц субъектов Федерации, то есть их глав. Необходимые нормы вносились в республиканские конституции, Татария вообще объявила своего Президента «главой государства» и т. д. И, что главное, высшими должностными лицами их определила российская Конституция. (В тех республиках, где президентов не избрали или вообще не учредили президентские посты, главами оставались председатели Верховных Советов.)

А по поводу глав администраций, а также мэров Москвы и Ленинграда формальной ясности не было до 1994 г., когда Ельцин закрепил за ними статус высших должностных лиц в указном порядке[138] (см. далее). Тем не менее с осени 1991 г. главами краев, областей, ЕАО и автономных округов по общему правилу признавались именно главы администраций. А в Москве и Ленинграде – мэры. Председатели Советов отошли на второй план (не везде фактически – в ряде регионов до 1993 г. утвердилось двоевластие). Какие для этого были основания? Во-первых, за отдельно взятыми мэрами Москвы и Ленинграда были закреплены полномочия представлять «свои» города. А представительство государства, субъекта Федерации, административной территориальной единицы традиционно входит в компетенцию их глав. Во-вторых, согласно Конституции, Президент России был высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Из этого логически следовало, что главы исполнительной власти в краях, областях, ЕАО, автономных округах, Москве и Ленинграде являются высшими должностными лицами соответствующих регионов. В-третьих, советское и российское законодательство никогда не наделяло председателей Советов статусом глав. Он по сути был вначале вменен им решениями КПСС, а затем стал закрепляться в качестве, если угодно, конституционно-правового обычая. Этот процесс к 1991 г. явно не завершился, а «президенциа-лизация» республик и назначение или избрание глав исполнительной власти в «нереспубликах» прервали его.

3. К февралю 1992 г. Ельцин своими указами назначил глав администраций во все края, области и автономии (кроме Орловской и Ярославской областей – туда удалось назначить лишь исполняющих обязанности глав администраций, Ярославской областью и.о. руководил до сентября 1992 г., а Орловской – до выборов главы в 1993 г.). Всего было произведено 67 назначений (в Ульяновской области главу назначали дважды). В это время в политический лексикон стало возвращаться слово «губернатор».

Критерии отбора Президент сформулировал так: приверженность демократическим реформам, организаторские способности, авторитет среди населения[139]. Хотя анализ назначенческой практики (см. далее) показывает, что эти требования, по крайней мере последние два, мягко выражаясь, соблюдались отнюдь не всегда.

По версии Николая Зеньковича, глав назначали исходя из одного критерия: «как претендент вел себя при защите Белого дома [то есть в ходе противостояния с ГКЧП 19–21 августа – В.И.\ и как он проявил себя в дни «путча» на малой родине. Деловые способности стояли на втором или даже на третьем плане. Главным была приверженность демократическим идеалам, неприятие советской власти»[140]. Вне всякого сомнения, многих назначенцев отобрали, принимая во внимание преимущественно или исключительно их персональную и/или идеологическую близость к президентской команде, заслуги перед ней. Личное участие в «контрперевороте» и революции более чем приветствовалось. Но опять же, как можно будет убедиться далее, Ельцин назначал не только преданных сторонников или «демократов».

В середине 1991 – начале 1992 г. определяющую роль в расстановке «губернаторских» кадров и выстраивании того, что можно было назвать региональной политикой, играли Геннадий Бурбулис и Валерий Махарадзе. Бурбулис в мае-июне 1991 г. руководил избирательной кампанией Ельцина и после инаугурации был назначен Государственным секретарем[141]. Пик его могущества пришелся на период с ноября 1991 по апрель 1992 г., когда он одновременно занимал пост Первого заместителя Председателя Правительства. По собственному признанию Ельцина, Бурбулис сделался тогда «реальным главой кабинета министров»[142]. Махарадзе в августе 1991 г. получил должность Главного Государственного инспектора – Начальника Контрольного управления Администрации Президента. Именно он был формально уполномочен вносить Президенту кандидатуры на должности глав администраций[143]. Заметным также было участие Юрия Петрова, Руководителя Администрации Президента в 1991–1993 гг. и Сергея Шахрая, Государственного советника по правовой политике в 1991–1992 гг., Заместителя Председателя Правительства в 1991–1992 и 1992–1994 гг., возглавлявшего Государственно-правовое управление Администрации Президента в 1991–1992 гг. Кстати, Бурбулис и Петров сильно конфликтовали.

Вновь забегая вперед, отмечу, что все эти деятели уже к началу 1993 г. навсегда выпали из президентской обоймы[144]. Кроме Шахрая, в

1992–1994 гг. последовательно руководившего Государственным комитетом по национальной политике, Государственным комитетом по делам федерации и национальностей, Министерством по делам национальностей и региональной политике. В 1994 г. он в третий раз получил пост вице-премьера (и работал в Правительстве до 1996-го).

У ельцинской команды, а точнее у Бурбулиса и Махарадзе не хватало своих людей, чтобы заполнить все вакансии глав администраций (тем более, что чуть ранее еще прошло назначение представителей Президента). К тому же нужно было соблюдать видимость демократической процедуры. Поэтому предложения по кандидатурам запрашивались у Советов[145], а также у представителей Президента, народных депутатов России, избранных в соответствующих регионах, «демократических» активистов и пр.

Решение о назначении могли принять без согласия будущего главы и даже без предварительной беседы с ним[146].

Первое назначение состоялось уже 24 августа 1991 г. – народный депутат России Василий Дьяконов возглавил Краснодарский край[147]. Фигура первого назначенца была по-своему символической. В 1980-е гг. Дьяконов занимал в кубанской элите третьестепенные позиции – «директорствовал» в строительном тресте «Кубаньсантехмонтаж» (занимавшемся монтажом сантехнических систем). В «перестроечные» времена он преобразовал его в акционерно-арендную фирму с более солидным названием «Кубаньуниверсалмонтаж», а затем в концерн. Но ни должность «президента концерна», ни даже «депутатство» нисколько не прибавили ему авторитета на малой родине. Зато в Москве Дьяконов преуспел. Среди краснодарских нардепов он выделялся радикально-«демократическими» взглядами и речами. Благодаря чему, собственно, вошел в доверие к Ельцину и его соратникам, а затем получил назначение.

В сентябре-октябре были случаи, когда Советы отклоняли ельцинские кандидатуры. Но Президент все равно производил назначения, нарушая свой Указ от 22 августа. Например, Главой администрации Пензенской области без согласия Облсовета был назначен Александр Кондратьев, бывший Генеральный директор Пензенского территориального производственного объединения бытового обслуживания населения «Пензбыт», организатор Пензенской товарно-сырьевой биржи[148].

До поры можно было ссылаться на отсутствие нормативно закрепленной процедуры согласования. Или вообще на право Президента пренебрегать установленным им же порядком – в тогдашней обстановке такой аргумент был уместен. Но 1 ноября Съезд принял Постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы»[149], которым ввел мораторий на выборы всех уровней (см. далее) и обязал Президента назначать глав администраций только по согласованию с Советами и с учетом «мнения народных депутатов РСФСР от соответствующей территории». Ельцину пришлось в развитие этого Постановления 25 ноября 1991 г. издать Указ «О порядке назначения глав администраций»[150]. В нем было зафиксировано, что 1) представление Президента о кандидатуре на должность главы администрации может рассматриваться Советом не более 10 дней, 2) кандидатура считается согласованной, если за нее проголосовали более половины депутатов, присутствующих на соответствующем заседании. 3) в случае несогласования кандидатуры в установленный срок или ее отклонения Президент вправе внести кандидатуру «на новое согласование» (как новую, так и уже вносившуюся) или назначить исполняющего обязанности главы администрации на один год.