Михаил Чекин - Оплата служебной деятельности государственных гражданских служащих России: история, практика, эксперименты, перспективы

• Название: Оплата служебной деятельности государственных гражданских служащих России: история, практика, эксперименты, перспективы
• Автор: Михаил Чекин
• Жанр: Бухучет, налогообложение, аудит
• Год: 2014
• ISBN: 978-5-7598-1091-9

В монографии рассматривается один из самых сложных и непроработанных вопросов в системе государственной службы – оплата служебной деятельности государственных гражданских служащих. Предложения по совершенствованию системы организации оплаты служебной деятельности государственных гражданских служащих, высказанные на основе глубокого анализа как ранее действующих, так и применяемых в настоящее время схем оплаты, направлены на устранение выявленных недостатков и создание высокоэффективной модели построения государственной службы. Одной из важнейших задач является повышение результативности деятельности государственных гражданских служащих и всей государственной службы в целом. Автор обращается к теоретическим посылам организации заработной платы в системе государственной службы с учетом классической тарифной системы оплаты труда, что является серьезной новацией. На примере территориальных органов ряда федеральных органов исполнительной власти рассматривается возможность реализовать на практике оплату труда гражданских служащих государственных органов в зависимости от установленных для них показателей результативности и эффективности профессиональной деятельности. Впервые раскрываются специфичные, практически не затрагиваемые в СМИ проблемы оплаты служебной деятельности государственных гражданских служащих государственных органов, находящихся за пределами Российской Федерации, а также в северных и других труднодоступных районах нашей страны.

Монография предназначена как для руководителей, так и для специалистов в сфере государственного и муниципального управления, для лиц, занятых вопросами организации заработной платы на предприятиях, в учреждениях и государственных органах, а также для студентов вузов, обучающихся на факультетах экономики, финансов, экономики труда, государственного и муниципального управления.

---

Федеральный закон № 119-ФЗ в отношении введения нового денежного содержания для государственных служащих федеральных государственных органов начал действовать лишь в апреле 1997 г. Однако новое денежное содержание было введено не федеральным законом, как это было определено в указанном акте, а указом Президента Российской Федерации, восполнявшим до принятия другого специального федерального закона правовой пробел в законодательстве. Следует отметить, что практика восполнения пробелов в виде утверждения указов Президента России вместо законов, принятие которых, как известно, требует значительного времени, в части реализации указанного федерального закона в течение 1995–2000 гг. имела много примеров.

Анализируя состав и размеры денежного содержания, введенного Указом Президента Российской Федерации от 9 апреля 1997 г. № 310 «О денежном содержании федеральных государственных служащих»[5], можно сделать следующие выводы.

Впервые при оплате труда государственных служащих появились надбавки к должностному окладу за квалификационный разряд и особые условия государственной службы. Таким образом, вместо ранее действовавшей системы заработной платы работников государственных органов была создана новая система денежного содержания государственных служащих.

Следует отметить, что формирование нового государственного аппарата, явно не готового к условиям перехода к рыночной экономике, осуществлялось довольно болезненно. Еще до начала работы над проектами нового законодательства о государственной службе кадровому составу специалистов – разработчиков и проектировщиков правовых норм был нанесен серьезный ущерб. Например, многие высококвалифицированные специалисты в области труда и заработной платы органов государственного управления бывшего Союза ССР в течение 1992 г. не могли продолжать заниматься нормотворческой деятельностью и, как правило, уходили из государственных органов. Это явилось следствием негласных указаний не принимать во вновь образованные государственные органы России на должности от начальника отдела и выше бывших союзных специалистов. Такие указания были даны занимавшим в тот период должность Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А. Н. Шохиным, курирующим вопросы труда и занятости, руководителям соответствующих ведомств. При этом на указанные должности приходили, как правило, специалисты из органов управления бывшей РСФСР, занимавшиеся до этого не более чем «ретрансляцией» и «переложением на свой лад» государственных решений в области труда и социального развития, подготовленных в государственных структурах СССР.

Новой системе государственной службы в тот период были характерны недостатки в организации труда государственных служащих и его оплаты. К таким недостаткам можно отнести следующие:

• неудовлетворенность результатами своей деятельности;

• несоответствие уровня оплаты труда законодательно установленным запретам и ограничениям, ответственности, сложности и напряженности служебной деятельности;

• несправедливость в оплате труда и оценке заслуг;

• неясность в правах собственности;

• низкое качество должностных инструкций и непрозрачность функционала;

• нерегламентированная система конкурсного отбора и аттестации персонала государственных органов.

В этих условиях нельзя не задать вопрос к чему могли привести и привели указанные недостатки.

Отсутствие должного баланса между размером денежного содержания и иными государственными социальными гарантиями государственных служащих (преференциями), с одной стороны, и уровнем законодательно установленных запретов и ограничений, ответственности, служебной нагрузки и условиями служебной деятельности, с другой – не обеспечивало социальной защищенности этих служащих, что не способствовало привлечению на государственную службу перспективной молодежи и сохранению квалифицированных кадров.

Небывалый всплеск преступности и других аналогичных отрицательных явлений, охвативших в тот момент все общество России, стал не случайным событием.

Как свидетельствует практика развитых государств с переходной экономикой негативной тенденцией их современного развития является рост преступности.

Взятки, воровство, мошенничество, коррупция, уклонение от налогов, искажение данных бухгалтерского учета (девиантное поведение) стали бичом экономики многих стран. Специалисты США пишут: «С 1987 по 1991 г. в Великобритании объем мошенничества увеличился более чем в 2 раза… В США каждые трое из десяти работников ищут возможность что-либо украсть, другие трое из десяти украдут, как только представится такая возможность и лишь четверо останутся честными при любых обстоятельствах. Почти 87 % менеджеров способны на мошенничество 55 % менеджеров не доверяют высшему руководству»[6].

Известно, что 1992–1993 гг. в России были периодом шоковой терапии в экономике страны команды Ельцина – Гайдара. Практически все население было вынуждено буквально выживать в этот период. Естественно, это коснулось и работников центрального аппарата государственных органов. Автор, будучи в то время на государственной службе, занимая должность заместителя начальника управления федерального министерства, получал заработную плату на уровне секретаря приемной руководителя средней коммерческой структуры, и был свидетелем таких негативных явлений, появившихся в государственных органах, как использование служебного положения и служебного времени государственными служащими в личных целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей в виде розничной торговли товарами широкого потребления, ремонта и пошива (вязания) одежды, игры на деньги в автоматах и казино, операциями с валютой и ценными бумагами, выполнения вне пределов государственного органа других оплачиваемых работ.

В переходный период российской экономики процесс активного накопления первоначального капитала и его «отмывания» пришелся на 1992–1997 гг. Для многих государственных служащих, к сожалению, в этот период взятка являлась средством если не выживания, то, по крайней мере, решения многих жизненно необходимых проблем.

Большинство авторов, рассматривающих причины и меры предупреждения преступности, считают, что главная причина роста преступности в повсеместном падении нравственности. Значительная часть населения оказалась неспособной разумно использовать экономическую свободу, предоставленную демократическим государством[7].

К девиантному поведению в значительной степени подталкивала атмосфера отчуждения, которая присутствовала в государственных органах России. Этому способствовал также значительный разрыв в доходах высшего слоя управляющих и основной части персонала. Кроме того, разрыв на порядок в уровнях оплаты государственных служащих и работников коммерческого сектора, а также появление в России лиц, имеющих миллиардные в долларах США состояния, так называемых олигархов, размыло у людей моральные барьеры, ранее удерживающие их от неблаговидных и преступных деяний, подтолкнуло к незаконному обогащению.

Отдельные факты, свидетельствующие о разрыве в уровнях оплаты государственных служащих и работников коммерческих структур, приведены, например, в федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336. В частности отмечалось, что в 2001 г. среднемесячная заработная плата государственных служащих всех уровней составила 4,8 тыс. руб. При этом было указано, что по экспертным данным в негосударственном секторе экономики оплата труда главных менеджеров (руководителей организаций и их заместителей) в 10–15 раз, старших менеджеров (руководителей структурных подразделений) в 7–19 раз, менеджеров (специалистов, руководителей отдельных проектов) в 3–7 раз, администраторов (исполнителей проектов) в 1,5–3 раза превышает оплату труда государственных служащих, замещающих соотносимые должности[8].

Опираясь на исследования фонда «Институт экономики города» «Региональная оплата труда и государственные служащие» и «Бедность, государственное управление и предоставление услуг», проводившихся в 2004–2006 гг. по инициативе Всемирного банка «Техническая поддержка реформы государственных услуг» в ряде городов Российской Федерации на примере сравнения оплаты государственных гражданских служащих и аналогичных им статусно-профессиональных групп работников частного сектора, можно сделать вывод о том, что доля денежного содержания в государственных органах колеблется в этот период времени от 45,7 до 84 % средней зарплаты в частном секторе, при среднем показателе в 64,5 %[9].

По нашему мнению, указанные выше недостатки в организации и оплате труда государственных служащих вызвали «ответную» реакцию в виде: