Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

• Название: Двухпалатный парламент Российской Федерации
• Автор: Олег Булаков
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-199-0

В издании дается правовая характеристика внутреннего устройства и процессуально-организационной деятельности палат современного российского парламента. Рассматриваются вопросы его взаимоотношений с другими органами государственной власти. Особое внимание в работе уделено верхней палате парламента – Совету Федерации, ввиду ее последних реорганизационных изменений. Автор дает краткую характеристику работы российского парламента и проводит сравнительный анализ с практикой деятельности двухпалатных парламентов ряда зарубежных государств, детально рассматривает процесс законотворчества, акцентируя внимание на вопросах законодательной техники как на правилах конструирования закона. В приложении содержится информационный материал, подготовленный Советом Федерации РФ, по вопросам формирования и деятельности парламентских палат ряда государств, имеющих двухпалатные парламенты.

Издание предназначено в качестве научно-практического пособия для работников аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов, изучающих конституционное право, а также для всех интересующихся вопросами парламентаризма и парламентского права.

---

Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона Российской Федерации о поправке к Конституции с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции не позднее пяти дней со дня его принятия направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для рассмотрения. Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в срок не позднее одного года со дня его принятия.

Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе Российской Федерации о поправке к Конституции направляет данное постановление в Совет Федерации. Совет Федерации ведет учет данных о рассмотрении закона Российской Федерации о поправке к Конституции законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации со дня его направления в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, устанавливает результаты этого рассмотрения.

Установление результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации оформляется в соответствии с регламентом Совета Федерации: путем принятия постановления. В нем отражается общее число законодательных органов субъектов, которые одобрили закон Российской Федерации о поправке, а также результаты рассмотрения – одобрен этот закон представительными органами власти не менее чем двух третей субъектов Федерации или нет (ст. 137). Если закон о поправке не получит одобрения законодательных органов субъектов Федерации, процедура рассмотрения этого закона прекращается.

В прежнем Регламенте содержалась статья 1416, нормы которой обязывали Председателя Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия палатой закона о поправке к Конституции опубликовать для всеобщего сведения уведомление. Есть такая норма и в новом Регламенте Совета Федерации. Указанное уведомление должно содержать: сообщение о принятии закона о поправке в соответствии со ст. 136 Конституции РФ; текст закона с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации; информацию об условиях вступления данного закона в силу и о порядке рассмотрения принятого закона законодательными органами регионов.

Президент Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Заявитель, подавший жалобу в Верховный Суд Российской Федерации, немедленно извещает об этом Совет Федерации и Президента Российской Федерации. В случае подачи жалобы закон Российской Федерации о поправке к Конституции не направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда. В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции, Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает данный вопрос.

Фактически Совет Федерации принимает участие в законодательном процессе на большинстве стадий, хотя зачастую роль верхней палаты в осуществлении законодательных полномочий сводят к формуле «Государственная Дума законы принимает, а Совет Федерации их одобряет».

Национальное российское законодательство предусматривает участие Совета Федерации в процедуре принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации:[263] Президент Российской Федерации после поступления от иностранного государства предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта уведомляет о нем Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и при необходимости проводит соответствующие консультации. Представляется, что, проанализировав полномочия Совета Федерации в законотворческом процессе, можно дать следующее определение законодательной функции Совета Федерации – совокупность способов, мер, правомочий в процессе законотворчества, выражающаяся в участии на разных стадиях принятия разработки и принятия всех видов законов в Российской Федерации.

Одним из двух подвидов нормотворчества Совета Федерации является принятие иных нормативных актов.

С целью активизации законотворческого потенциала Совет Федерации может более широко использовать право законодательной инициативы, тем более что верхняя палата переведена на постоянный режим работы, а именно: расширение перечня субъектов права законодательной инициативы за счет комитетов (комиссий) Совета Федерации; реализация права Совета Федерации на внесение поправок к законопроектам при их подготовке ко второму чтению в Государственной Думе (оно нашло отражение в новом Регламенте верхней палаты в качестве одной из форм реализации права законодательной инициативы); расширение перечня федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации (за счет категории так называемых общественно значимых законодательных актов, которые могут и не совпадать прямо с тематикой ст. 106 Конституции России – ст. 72 Конституции РФ);[264] увеличение сроков рассмотрения принятого федерального закона Советом Федерации (четырнадцатидневный срок рассмотрения, установленный Конституцией, представляется недостаточным); установление только конституционных оснований отнесения федеральных законов к числу обязательных; увеличение числа системных законодательных актов, связанных друг с другом общей тематикой (примером могут служить обсуж даемые Советом Федерации в конце 2001 г. федеральные законы из так называемого «пенсионного пакета»); определение приоритетов законодательной деятельности (для реализации этой задачи возможно создание специального органа, в состав которого должны входить Президент, представители Правительства, руководители палат Федерального Собрания).

Во второй половине 2001 г. Совет Федерации отказался обсуждать принятый Государственной Думой федеральный закон о ввозе в Россию отработанного ядерного топлива. Если верить статистике, против него возражало 90 % населения страны, т. е. закон приобрел большой общественный резонанс. Между тем спикер верхней палаты Е. Строев, сославшись на Конституцию РФ, заметил, что соответствующий закон не входит в число обязательных для «сената». Представляется, что это неверная позиция: любой спорный закон должен обязательно рассматриваться верхней палатой. Кстати, большинство наблюдателей восприняли объяснение Е. Строева как очевидный отказ Совета Федерации разделить с Государственной Думой и Президентом ответственность за принятие такого непопулярного закона.

Таким образом, подводя итог сравнительному анализу полномочий Совета Федерации, в законодательной сфере, исходя из предложенных классификаций, можно отметить широту функций и механизмов.

Например, анализ классификации полномочий в зависимости от стадий законодательного процесса показал широту последних и их соответствие международной практике. Это и право законодательной инициативы, и возможность участвовать в изменении и обсуждении законопроекта; обязательность рассмотрения законопроектов, т. е. обязательное участие в законодательном процессе; право вето. По классификации, основанием которой является объект принятия, Совет Федерации также обладает широкими полномочиями в процессе внесения поправок в конституцию, принятия федеральных конституционных законов, федеральных законов, принимает подзаконные акты, имеющие политический вес. Если рассматривать полномочия Совета Федерации в законодательной сфере в зависимости от предмета регулирования, следует отметить практически всеобъемлющую широту регулирования. Однако достаточно большой объем способов участия Совета Федерации в законодательной деятельности не является основанием для объявления его «сильной» палатой.