Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

• Название: Двухпалатный парламент Российской Федерации
• Автор: Олег Булаков
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-199-0

В издании дается правовая характеристика внутреннего устройства и процессуально-организационной деятельности палат современного российского парламента. Рассматриваются вопросы его взаимоотношений с другими органами государственной власти. Особое внимание в работе уделено верхней палате парламента – Совету Федерации, ввиду ее последних реорганизационных изменений. Автор дает краткую характеристику работы российского парламента и проводит сравнительный анализ с практикой деятельности двухпалатных парламентов ряда зарубежных государств, детально рассматривает процесс законотворчества, акцентируя внимание на вопросах законодательной техники как на правилах конструирования закона. В приложении содержится информационный материал, подготовленный Советом Федерации РФ, по вопросам формирования и деятельности парламентских палат ряда государств, имеющих двухпалатные парламенты.

Издание предназначено в качестве научно-практического пособия для работников аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов, изучающих конституционное право, а также для всех интересующихся вопросами парламентаризма и парламентского права.

---

Таким образом, подводя итог сравнительному анализу полномочий Совета Федерации, в законодательной сфере, исходя из предложенных классификаций, можно отметить широту функций и механизмов.

Например, анализ классификации полномочий в зависимости от стадий законодательного процесса показал широту последних и их соответствие международной практике. Это и право законодательной инициативы, и возможность участвовать в изменении и обсуждении законопроекта; обязательность рассмотрения законопроектов, т. е. обязательное участие в законодательном процессе; право вето. По классификации, основанием которой является объект принятия, Совет Федерации также обладает широкими полномочиями в процессе внесения поправок в конституцию, принятия федеральных конституционных законов, федеральных законов, принимает подзаконные акты, имеющие политический вес. Если рассматривать полномочия Совета Федерации в законодательной сфере в зависимости от предмета регулирования, следует отметить практически всеобъемлющую широту регулирования. Однако достаточно большой объем способов участия Совета Федерации в законодательной деятельности не является основанием для объявления его «сильной» палатой.

В научной литературе прочно укоренились две конструкции верхних палат парламентов.[265] Первая получила наименование сильной верхней палаты, которая характеризуется тем, что без ее согласия решение парламента принято быть не может. Такой вывод следует из анализа Конституции Италии, в ст. 70 которой отмечается, что законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами. Еще один пример – американская Конституция, предусматривающая, что ни один билль не станет законом, если не будет принят каждой из палат Конгресса.

Другая конструкция – слабой верхней палаты предполагает, что она может лишь отсрочить принятие парламентского решения, против которого есть возражения, но не может окончательно воспрепятствовать ему. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 121 Конституции Польши, если Сенат в течение 30 дней со дня передачи закона не примет постановления, то закон считается принятым в редакции нижней палаты – Сейма[266].

Придерживаясь этого критерия, следует признать, что бикамерализм Федерального Собрания тяготеет скорее к конструкции сильной нижней палаты и относительно слабой верхней палаты. Подобное заключение обусловлено ч. 5 ст. 105 Конституции, предусматривающей возможность Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в случае разногласий между палатами. Федеральный закон считается в данной ситуации принятым, если при повторном голосовании его поддержало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Однако в сочетании с важными конституционными полномочиями Совета Федерации можно говорить об относительной его слабости.

4. Структура и организация деятельности Совета Федерации Федерального Собрания РФ

4.1. Внутренняя структура палаты

Парламенты и их палаты сами организуют свою работу, формируют необходимые им для функционирования внутренние органы. Так, в каждом парламенте любой страны или в его палатах создаются руководящие и координирующие органы (председатели, их заместители, бюро или президиумы, секретари и т. п.). Структура таких руководящих и координирующих органов, их компетенция, формы и методы работы сходны в большинстве парламентов различных стран, хотя, естественно, некоторая специфика присуща практически любому парламенту,[267] соответствующая времени. В X в. установился определенный регламент испанских кортесов. (Закрепленная регламентом процедура – один из родовых признаков парламента, действующего и в наши дни.) Каждое сословие совещалось отдельно. Связи палат друг с другом, а также между палатами и королем поддерживались через послов и вестников или, выражаясь современным языком, – смешанные комиссии, которые назывались совещаниями. Между сессиями кортесов действовал своего рода постоянный комитет, наблюдавший за соблюдением прав парламента.[268]

Структура британской палаты лордов, ее организация и законодательные процедуры сходны с теми, которые существуют в нижней палате общин. Однако имеются и некоторые отличия. Заседания проходят в более торжественной и одновременно в более свободной обстановке. В особых случаях лорды облачаются в средневековые мантии. Именно в их палате стоит парламентский трон монарха, с которого он зачитывает свои выступления. Руководитель палаты, лорд-канцлер, является одновременно членом кабинета министров, в котором он исполняет функции министра юстиции, хотя его роль скромнее, чем у спикера палаты общин. Он не возвышается на почетном месте, не имеет права активно вмешиваться в ход дебатов. Ораторы обращают свою речь не к нему, а к коллегам-милордам. Здесь также существует деление на партийные фракции, есть лидеры большинства и меньшинства, партийные «кнуты», но данное деление имеет здесь меньшее значение, чем в палате общин.

Важнейшими органами современного парламента являются отраслевые постоянные комиссии (комитеты). Они образуются, как правило, на межпартийной основе в начале деятельности парламента или его палаты нового созыва и работают до истечения срока полномочий парламента или его палаты данного созыва. Если состав палаты обновляется постепенно (например, в США каждые два года переизбирается одна треть сенаторов, в России полномочия члена Совета Федерации заканчиваются с прекращением полномочий глав исполнительной власти или органов законодательной власти субъектов РФ), то и состав постоянных комиссий (комитетов) меняется постепенно. Специализированный характер деятельности комиссий (комитетов), довольно узкий их состав, относительно меньшая публичность их работы (в тех странах, где открыт доступ для публики во время заседаний комиссий или комитетов, такие заседания посещаются, как показывает практика, значительно меньшим числом граждан, чем пленарные заседания палаты или парламента[269]) приводят к тому, что члены комиссий (комитетов), по словам финского государствоведа П. Каспари, вникают… в деловую или техническую сторону обсуждаемых вопросов, очевидно, более глубоко, чем на пленарных заседаниях, где более ясно выступают политические аспекты.[270]

Именно в них осуществляется большая часть работы депутатов и сенаторов. На это обстоятельство, кстати, указывают многие как отечественные, так и зарубежные политические деятели, ученые-юристы. Приведем наиболее яркие высказывания. Так, бывший Президент США Вудро Вильсон (1913–1921 гг.), назвав комитеты американского парламента «маленькими легислатурами», заявил: «Я не погрешу против истины, если скажу, что Конгресс, проводящий свою сессию, это Конгресс, который видит публика, в то время как Конгресс, заседающий в залах своих комитетов, это Конгресс за работой».[271] Французский исследователь, доктор права П. Локе, сравнивая парламентскую работу с айсбергом, утверждал, что публичные заседания палат представляют собой лишь видимую, надводную его часть. В них следует видеть не более чем спектакль, разыгрываемый для публики уже после того, как парламентское большинство и правительство пришли в постоянных комиссиях к согласию по законодательным положениям, которые должны быть приняты.[272] Бывший председатель комиссии нижней палаты парламента Франции по национальной обороне и вооруженным силам А. Сангинетти высказал аналогичную точку зрения еще в более резкой форме. «Посмотрите на этот плохой театр, каковым является Национальное Собрание, – пишет он. – Настоящая работа, ибо существует все-таки настоящая работа, делается в комиссиях».[273]

Подобного рода суждений можно привести множество. Все они констатируют один бесспорный факт: обсуждению вопросов на публичных заседаниях палат предшествует длительный период их тщательной подготовки в постоянных комиссиях (комитетах), позиция которых в подавляющем большинстве случаев и предопределяет принимаемые на этих заседаниях окончательные решения.

Как правило, при определении необходимого количества, названия и компетенции комиссий (комитетов), парламентарии исходят из того, что деятельность этих органов должна охватывать все сферы национальной политики. В результате такого подхода в палатах зарубежных парламентов количество постоянных комиссий (комитетов) оказывается обычно довольно значительным.

В Японии в соответствии с Законом о Парламенте (ч. 3 ст. 42) в палате советников (верхней палате) действуют следующие комиссии: по вопросам юстиции, внешней политики, государственных финансов, просвещения, по делам кабинета министров, местной администрации, социальным проблемам, по трудовым вопросам, по сельскому, лесному и водному хозяйству, по торговле и промышленности, вопросам связи, транспорта, строительства, а также бюджетная, ревизионная, дисциплинарная и по организации внутренней парламентской работы.