Сергей Тищенко - Концессионное право Союза ССР. История, теория, факторы влияния

• Название: Концессионное право Союза ССР. История, теория, факторы влияния
• Автор: Сергей Тищенко
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2011
• ISBN: 978-5-94201-623-4

Работа основывается на трех основных составляющих, определяющих как историко- и теоретико-правовое ее предназначение, так и практическое руководство в процессе построения и функционирования концессионного законодательства России. Впервые представлена классификация концессионного права Союза ССР как комплексной отрасли права с целью систематизации представлений об этой отрасли. Определены место и роль современного концессионного законодательства в системе российского права.

Книга имеет выраженную историко-правовую, теоретико-методологическую, образовательную и практическую направленность, что позволяет, в условиях существующей в России проблемы адекватного нормативно-правового обеспечения инвестиционной, в частности концессионной, деятельности, адресовать ее широкому кругу читателей.

---

Следующие законодательные меры в области концессионной политики принимались уже после официального введения новой экономической политики на X съезде РКЩб) в марте 1921 г. Как говорилось выше, концессионная политика и законотворчество началось гораздо раньше введения НЭПа, хотя в обиходе концессии часто ассоциируются именно с новой экономической политикой. Более того, хронологически раньше введения НЭПа публиковались исследования об иностранных концессиях. Так, уже в 1920 г. достаточно большим тиражом (20 000 экз.) была издана монография И. И. Степанова «Об иностранных концессиях», в которой критика капиталистической формы хозяйствования перемежалась с доводами о необходимости привлечения иностранного капитала в советскую промышленность для ее скорейшего восстановления.[199] В работе, носившей, скорее, популярный характер, раскрывалась суть концессий, причины, побудившие интерес западных промышленников к концессиям в России, и необходимость советской промышленности в них, рассуждения о том, кому и какие концессии можно выдавать, не упрочат ли они капиталистический строй, вопросы о совместимости советского строя и концессий, а также многое другое. Дореволюционный опыт концессий представляется только с негативной стороны, в качестве примера того, «чем не должны быть наши (советские. – Авт.) концессии».[200] При этом открыто признается, что «мы не можем быстро идти вперед без экономических связей с капиталистическим миром. И у нас нет оснований бояться более близкого соприкосновения (выделено нами. – Авт.) с ним».[201] Интересным представляется тот факт, что спустя три года после октябрьской революции на страницах анализируемого издания она неоднократно называется «октябрьским переворотом» или «социалистическим пролетарским переворотом».[202]

Итак, с введением новой экономической политики, цель которой В. И. Ленин обозначил как «получение концессий»,[203] в государстве активизировалась концессионная политика и продолжилось формирование концессионного законодательства. 29 марта 1921 г. Совнаркомом были приняты «Основные принципы концессионных договоров», состоящие из 10 тезисов, в которых определялись обязанности концессионеров как с точки зрения соблюдения законов РСФСР, технических норм развития производства, так и в отношениях с советскими профсоюзами, рабочими и специалистами по условиям найма, труда, материального и продовольственного обеспечения, сроков и способов оплаты и т. п. Это был первый документ, регламентировавший и конкретизировавший положения концессионных договоров. В дальнейшем именно на него ссылались практические работники при переговорах с потенциальными концессионерами до разработки типового концессионного договора.[204]

Учитывая оживление концессионного дела в 1921 г., требовалось создание единого органа, занимающегося приемом заявок концессионеров, их предварительным рассмотрением и анализом, ведением переговоров и общей координацией концессионной деятельности. Но первые шаги в направлении создания специального концессионного аппарата были сделаны только по прошествии полугода со времени издания первого Декрета о концессиях. Постановлением СТО от 30 июня 1921 г. при ВСНХ был учрежден Концессионный комитет. Круг интересов этого комитета ограничивался лишь рассмотрением концессионных предложений в области промышленности: разработка общего плана промышленных концессий и согласование его с производственными программами ВСНХ; согласование этих программ с Госпланом и отдельными комиссариатами, заинтересованными в той или иной концессии; ведение переговоров с соискателями концессий в сфере, подведомственной ВСНХ. На протяжении второй половины 1921 г. Концессионный комитет разработал общий концессионный план страны в виде сводки объектов концессий по всем главным отраслям промышленности, а также подготовил типовые договоры на лесную, горную, нефтяную и другие концессии.[205]

Сосредоточение управления концессионным делом в одном ведомстве не было завершено, и концессионные предложения могли рассматриваться в Госплане, Наркомвнешторге и других органах, которые также имели право на заключение предварительных договоров. Поэтому на рассмотрение СНК в ноябре 1921 г. был вынесен проект о сосредоточении всех дел о концессиях в особой комиссии. В результате рассмотрения представленного проекта постановлением СНК от 15 ноября 1921 г. была организована постоянная Концессионная комиссия при Госплане по принципу ведомственного представительства (НКИД, НКВД, ВСНХ, НКЮ, ВЦСПС и НКЗ).

Неразбериха в структуре органов, осуществлявших координацию концессионной политики и практики, продолжалась вплоть до марта 1923 г. 8 марта 1922 г. постановлением СТО организуется Комиссия по делам о смешанных обществах. Параллельное существование Концессионной комиссии при Госплане и Комиссии по делам о смешанных обществах не могло не поставить вопрос об их объединении, ибо смешанные общества, организуемые с участием иностранного капитала, как отмечали И. Бернштейн, Б. Ландау и В. Машкевич, «являлись теми же концессионными организациями, которые по существу своему должны были входить в круг ведения концессионной комиссии».[206] Здесь необходимо отметить, что утверждение авторов об аналогии концессионных организаций и смешанных обществ мы находим спорным, так как сущность и аспекты деятельности концессионных организаций исходят из правовой природы концессии и концессионного договора, например, как акта, посредством которого государство наделяет частное лицо правом участвовать в осуществлении некоторых из своих функций в хозяйственной сфере, в отношении к объектам, по общему правилу изъятых из гражданского оборота. Деятельность совместных с иностранным капиталом обществ далеко не всегда осуществлялась в сфере деятельности, изъятой из гражданского оборота. Исключение составляют лишь акционерные общества, создаваемые специально для эксплуатации какой-либо концессии. Утверждение вышеназванных авторов можно считать верным только с точки зрения применения к таким обществам «концессионного порядка» утверждения уставов, т. е. утверждения уставов СНК СССР по представлению Главконцесскома, которое во времена НЭПа применялось ко всем юридическим лицам, если их акции приобретались иностранными физическими или юридическими лицами.

Итак, в целях устранения параллелизма в управлении концессионным делом в апреле 1922 г. был образован Главный комитет по делам о концессиях и акционерных обществах, заменивший существовавшую с марта 1922 г. Комиссию по рассмотрению предложений об образовании смешанных обществ и Концессионный комитет при Госплане.[207] Таким образом, на новую организацию было возложено не только рассмотрение вопросов, связанных с привлечением иностранного капитала в концессионной форме, но и вопросов организации акционерных обществ вне зависимости от их характера.

Как видно, функции организации и управления концессионным делом неоднократно передавались то одной, то другой комиссии при разных ведомствах, пока процесс централизации не завершился учреждением Главного концессионного комитета (Главконцесскома) при СНК согласно Декрету ВЦИК и Совнаркома РСФСР от 8 марта 1923 г.[208] Образование СССР и принятие новой Конституции, относившей заключение концессионных договоров к исключительной компетенции Правительства СССР, потребовали превращения Главконцесскома в орган союзного значения при Совнаркоме СССР. Законодательно такое положение Главконцесскома закреплялось Декретом СНК от 21 августа 1923 г.[209] Основной целью Декрета является централизация концессионных вопросов в Главконцесскоме (ст. 9, 10). В августе 1923 г. дела об акционерных обществах (без участия иностранного капитала) были переданы Экономическому совещанию РСФСР (ЭКОСО).

В общей иерархии советских органов Главный концессионный комитет (ГКК), являясь вспомогательным органом СНК, образовывался не по принципу представительства от ведомств, а путем персонального назначения СНК (ст. 1, 2 Декрета от 21 августа 1923 г.).

Главконцесском возглавлялся председателем и четырьмя членами, назначаемыми непосредственно правительством. Председателями ГКК в разное время были: Г. Л. Пятаков (1923–1925), Л. Д. Троцкий (1925–1927), В. Н. Ксандров (1928–1929), Л. Б. Каменев (1929–1932), А. Б. Трифонов (1933–1937). Численность работающего в ГКК персонала все время колебалась и в целом отражала «конъюнктуру» в этом вопросе – от 25 сотрудников в 1922 г., 177 – в «пиковом» 1928 г., до 6 человек в 1933 г.[210]

По своему характеру деятельность ГКК была разделена на:

а) руководство привлечением иностранного капитала к деятельности в СССР;

б) руководство наблюдением за действующими концессиями;

в) руководство деятельностью местных концессионных органов (концессионные комитеты при СНК союзных республик, концессионные комиссии при торгпредствах СССР за границей, концессионные комиссии при союзных наркоматах).