Лилия Глазкова - Государственный чиновник: история коррупции в России. Монография

• Название: Государственный чиновник: история коррупции в России. Монография
• Автор: Лилия Глазкова
• Жанр: Юриспруденция

История борьбы с коррупцией, насчитывающая столько же лет, сколько пишется история различных государств, знает примеры удач и провалов на этом сложном пути. С коррупцией боролись и в Древнем Вавилоне, и в Греции, и в Риме. История России, начиная с древнейших времен, также изобилует примерами коррупционных дел и отчаянными стараниями искоренить это зло. В данной монографии предпринята попытка осознать, чему учит эта история, какие ошибки и достижения были на этом пути, какие уроки нужно извлечь из опыта предков и как в нынешних условиях победить коррупцию.

---

В том же 1735 г. после двухлетних неурожаев народ так обеднел, что повсюду появились разбойничьи шайки. Для борьбы с ними составлялись команды из отставных солдат, которыми руководил подполковник Редкий. Вскоре обнаружилось, что Редкий задерживал не столько виновных в разбоях, сколько невинных, у которых вымогал взятки за прекращение преследований. Наказание для подполковника было далеко не такое строгое, каким наказывали взяточников при Петре: он отделался выговором. А разбои продолжались, и в 1738 г. от них уже страдали не только в Москве и Петербурге, но и купцы, торговавшие на Волге и Оке.

В царствование Елизаветы Петровны (1741–1761) произошел возврат к порядкам, установленным Петром I. Сенат был полностью восстановлен в правах. Ему было поручено пересмотреть все ранее принимавшиеся указы и отменить те, которые не соответствовали государственным интересам. Так, полностью была изменена деятельность Тайной канцелярии, и ее роль значительно снизилась. В то же время возобновилась борьба со взяточничеством и казнокрадством, что подтверждается изданием 187 указов, направленных против этих явлений.

Под властью и присмотром Сената в губерниях управляли губернаторы. В 1749 г. было решено строить для них за казенный счет восьмикомнатные дома с хозяйственными пристройками и, кроме того, губернскую канцелярию с конторой для сбора подушных платежей. В провинциях, на которые делились губернии, для правивших в них воевод строили пятикомнатные дома с хозяйственными пристройками и, кроме того, дома для провинциальной канцелярии.

Трудности в сборе налогов заставили императрицу прекратить выплату жалованья чиновникам низшего разряда, что привело к возрождению системы кормлений, росту поборов и злоупотреблений.

Необходимы были преобразования, и их провела Екатерина II Великая (1762–1796), пришедшая к власти в результате дворцового переворота, организованного ею и гвардейскими офицерами во главе с братьями Орловыми.

Придавая большое значение законодательству, императрица за годы своего правления издавала по 12 законов в месяц. Абсолютизм при Екатерине приобрел законченный вид. Реформировав Сенат, Екатерина Великая добилась большей централизации власти и улучшила управление страной. Однако Сенат лишился функции законодателя, так как им стал единолично монарх.

В 1767 г. Екатерина обратилась к лучшим гражданам, в основном к дворянству, созванному для работы над новым Сводом законов Российской империи, который должен был заменить устаревшее Соборное уложение 1649 г. и укрепить самодержавную власть. Сама императрица составила наказ, в котором отразила идеи просветителей и собственные взгляды на право и политику просвещенного абсолютизма. Новые идеи захватили русское общество. И хотя из-за начавшейся войны с Турцией новое уложение так и не было составлено, однако просветительское значение работы над новыми законами нельзя недооценивать.

В условиях русско-турецкой войны 1768–1774 гг. бедственное положение народа усугубилось, что привело в 1771 г. к Крестьянской войне под предводительством Пугачева. Отряды восставших захватывали крупные города (Оренбург, Кунгур, Красноуфимск, Казань) и осаждали Уфу, Екатеринбург, Челябинск. Только в 1774 г. после неудачной попытки взять Царицын Пугачев, преданный зажиточными казаками, был схвачен и в 1775 г. казнен в Москве на Болотной площади.

Крестьянская война заставила Екатерину принять меры по укреплению власти дворянства в центре и на местах. В 1775 г. впервые в российском законодательстве был принят документ, регламентировавший деятельность местных органов и суда, – «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи». Введенное Екатериной Великой новое административное устройство просуществовало в России до 1917 г.

Страна была поделена на губернии из расчета 300–400 тысяч душ мужского пола на губернию. К концу Екатерининской эпохи в стране было 50 губерний, во главе которых стояли губернаторы, подчинявшиеся императрице. В столицах и нескольких крупных городах учреждались должности генерал-губернаторов. При губернаторе создавались губернские правления; губернатору подчинялся губернский прокурор. Казенная палата во главе с вице-губернатором занималась финансами. Землеустройством ведал губернский землемер. Впервые в российской истории были созданы государственные учреждения с социальными функциями: Приказ общественного призрения (от слова призирать – присматривать, опекать, заботиться), ведавший школами, больницами и богадельнями67.

Губернии были разделены на уезды из расчета по 20–30 тысяч душ мужского пола. В уездах главными органами власти становились нижние земские суды, возглавляемые капитаном-исправником (выбирался уездным дворянством). Популярная в то время в Европе теория разделения властей была хорошо знакома просвещенной императрице, постаравшейся отделить судебные органы от исполнительных. Французские просветители с их идеями равенства всех людей были поняты в России по-своему: как необходимость с помощью закона регламентировать жизнь каждого общественного слоя. Поэтому сословия получали свой особый суд. Исключение составляли крепостные, для которых помещик по закону был и хозяином, и судьей. Помещиков судил верховный земский суд в губерниях и уездный суд в уездах; горожан – городовой и губернский магистраты; государственных крестьян – верхняя расправа в губернии и нижняя расправа в уезде. Все эти суды были выборными. Сенат становился высшим судебным органом, а в губерниях создавались палаты уголовного и гражданского суда, члены которых назначались государством.

Город выделялся в отдельную административную единицу, которую возглавлял городничий. Городские районы контролировал частный пристав, которому подчинялись квартальные надзиратели. Реальная власть в городе находилась в руках губернатора, городничего и управы благочиния, осуществлявшей предварительное расследование дел. Как и в эпоху Петра, реформирование органов управления имело побочным эффектом резкий рост количества чиновников: на местах их число увеличилось вдвое68.

Считая важной борьбу с изжившей себя системой кормлений, 15 декабря 1763 г. Екатерина II издала Манифест, в котором регламентировала выплату государственным служащим фиксированных платежей. «Все судебные места, – указывала императрица, – наполнить достойными в знании и честными людьми, а чтобы прямо таковых иметь, то необходимо нужно дать им к безбедному пропитанию по мере каждого довольное жалованье…»69

С тех пор жалованье чиновникам стали выплачивать регулярно, и оно значительно превышало прежнее, установленное Петром 1. В 1763 г. годовой средний оклад служащего составлял 30 рублей в уездных, 60 рублей в губернских и 100–150 рублей в центральных и высших учреждениях, при том, что пуд зерна стоил 10–15 копеек. Но проблема коррупции и воровства по-прежнему стояла очень остро. Сама Екатерина с возмущением описывала злоупотребления некоего регистратора Якова Ренберга, который брал взятки с людей за присягу на верность императрице70.

С целью искоренить произвол исполнительной власти, Екатерина II Указом от 20 марта 1730 г. ввела ограниченные сроки для занятия должности воевод. Только в случае отсутствия жалоб на их деятельность полномочия продлевались.

Под давлением дворянства в 1764 г. Екатерина II изменила порядок прохождения государственной службы, установленный Петром I в Табели о рангах. Согласно петровской Табели, каждый поступающий на службу должен был пройти все ее ступени, независимо от происхождения. Целью такого порядка было повышение профессионализма чиновников и продвижение по карьерной лестнице наиболее способных государственных слуг. При Екатерине каждый государственный чиновник, прослуживший не менее семи лет в одном ранге, автоматически переводился в следующий. Затем срок службы в одном ранге был сокращен, и установился порядок перевода на более высокую ступеньку должностной карьеры по выслуге лет, без учета квалификации служащего.

Такая политика привела к росту количества чиновников с 38 тысяч до 115 тысяч. При этом кадры государственной службы по социальной принадлежности распределялись следующим образом: в начале XIX в. выходцы из крестьян и горожан составляли 11,5 % от всего количества чиновников, выходцы из родового дворянства – 40 %, выходцы из чиновного дворянства – 21 %. В середине XIX в. эти пропорции изменились: выходцы из простого народа составляли 5,3 %, из родового дворянства – 40,4 %, из чиновного дворянства – 30,4 %. Из этого с очевидностью следует вывод о том, что чиновничество стало ускоренно воспроизводить само себя. Государственная служба приобрела главное значение в повышении социального статуса, и с тех пор в истории России госслужба этого своего значения никогда не утрачивала71.

Следующий император – Павел I (1796–1801), приверженец строгой дисциплины и порядка, уволил почти 20 тысяч чиновников, подозреваемых в коррупции, выгнал с государственной службы многих фаворитов Екатерины, но вызвал только неприязнь и в конце концов при участии наследника престола будущего императора Александра I был убит в результате последнего в истории России дворцового переворота.