Валериан Лебедев - Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

• Название: Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография
• Автор: Валериан Лебедев
• Жанр: Юриспруденция

В монографии рассматриваются проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Анализируются положения Конституции Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, нормы конституций, уставов, а также практика деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Для ученых-юристов, депутатов, должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов, а также всех других читателей, интересующихся проблемами конституционного права России.

---

Иное видение проблемы выражает И. А. Умнова: конституция Российской Федерации говорит непосредственно лишь о единстве системы органов судебной и исполнительной власти. Именно в том, что законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единую систему органов государственной власти, и заключается особенность федеративных отношений, специфика разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве[117].

Не все просто в характеристике взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей власти на уровне субъектов РФ.

Среди общих принципов взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти регионов можно выделить принцип приоритета прав граждан и социально-экономического благополучия региона. Названный принцип вытекает из статьи 2 Конституции РФ, провозгласившей права и свободы человека высшей ценностью. Согласно Основному закону страны признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. Каждый орган государства и каждый чиновник в своей сфере имеют и должны строжайшим образом исполнять свои правозащитные обязанности[118]. В основе представительских функций региональных органов государственной власти лежит конституционный принцип народовластия (ст. 3 Конституции России). Как известно, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Представительная демократия является одной из двух форм народовластия. Органы государственной власти субъектов Федерации, как и федеральные органы, действуют по поручению народа и представляют его интересы.

От того, насколько согласованно действуют высшие органы государственной власти субъекта РФ при решении самых разнообразных задач, зависит уровень государственного строительства региона. Отсутствие взаимопонимания между законодательной и исполнительной властью, частые противостояния и иные конфликтные ситуации в первую очередь неблагоприятно сказываются на социальном и экономическом благополучии субъекта Федерации. Принципы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации главным образом связаны с принципами их организации и деятельности. К последним относятся принципы народовластия, федерализма, разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий, законности, то есть те основополагающие идеи, которые закреплены в Конституции России, федеральных законах, основных законах субъектов Федерации. В то же время принципы взаимоотношений обладают собственной спецификой, содержанием. Их задача заключается в том, чтобы обеспечить конструктивное взаимодействие законодательной и исполнительной власти, сделать их деятельность эффективной.

Немаловажную роль во взаимоотношениях органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации играет принцип разделения властей. В основу данного принципа положена идея, исключающая возможность сосредоточения всех полномочий в руках одной ветви власти. При этом необходимо установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая обеспечила бы самостоятельное функционирование всех ветвей и одновременно их взаимодействие[119].

Поскольку конституции и уставы субъектов РФ являются по существу их основными законами, а Российская Федерация представляет собой федеративное государство, следовательно, исходя из Конституции РФ, в конституциях и уставах субъектов РФ получили отражение принципы конституционного строя России.

Е. М. Ковешников полагает, что можно выделить такие элементы основ конституционного строя: сущность и формы Российского государства; приоритет человека, его прав и свобод как высшей ценности; народовластие; суверенитет; социальная направленность и экономическая основа; разделение властей; основы государственной власти; признание местного самоуправления, его самостоятельности и отделения от государственной власти[120].

А. В. Зиновьев к элементам основ конституционного строя относит права и свободы человека; полновластие народа; федерализм; экономическую систему; местное самоуправление, идеологический плюрализм[121].

Несмотря на разный подход авторов к выделению элементов основ конституционного строя, следует отметить, что практически все они прямо или косвенно выделяют следующие основы конституционного строя: права и свободы человека и гражданина, народовластие, федерализм, многообразие форм собственности, разделение властей.

Мы придерживаемся той точки зрения, что приоритетное место среди основ конституционного строя России принадлежит правам и свободам человека и гражданина как высшей ценности.

Изучение учредительных документов субъектов РФ убеждает в том, что в них подчеркивается высшая ценность прав и свобод человека и гражданина. Так, в Конституции (Основном законе) Республики Карелия этому посвящен раздел II «Государство и личность», состоящий из глав «Гражданство Республики. Равноправие граждан», «Основные права и свободы гражданина, обязанности граждан Республики Карелия». В статье 11 этой Конституции закреплено: «Граждане Республики Карелия пользуются всеми правами и свободами человека и гражданина, предоставленными общепризнанными международными нормами и гарантированными Конституцией и законами Российской Федерации, Конституцией и законами Республики Карелия».

О том, что соблюдение прав и свобод человека и гражданина определяет смысл, содержание и применение законов края, деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием, подчеркивается в ст. 2 Устава Приморского края. Аналогичны глава II Устава Вологодской области, разд. 1 и гл. 13 Устава Воронежской области, ст. 5 и 74 Устава Калининградской области, ст. 3 Устава Костромской области, разд. 1 и ст. 87 Устава Курской области, ст. 10, 14 и гл. III Устава Самарской области, гл. III Устава Саратовской области, ст. 10 и 74 Устава Смоленской области, ст. 8 Устава Ненецкого автономного округа. Многие другие положения уставов субъектов России также прямо или косвенно касаются прав и свобод человека и гражданина.

В качестве примера всестороннего обоснования принципа полновластия народа является Конституция Карелии. Вот как говорится об этом в ст. 3 этой Конституции:

«1. Осуществление государственной власти в Республике Карелия основано на принципах демократии.

2. Народ является единственным источником власти и осуществляет ее непосредственно, в том числе путем участия в выборах и референдуме, а также через органы государственной власти и местного самоуправления».

В ст. 3 Устава Хабаровского края закреплено, что единственным источником власти в крае является народ Российской Федерации, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Никто не может присваивать власть в регионе. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

В конституциях Адыгеи (ст. 2), Мордовии (ст. 2), уставах Магаданской (ст. 3), Мурманской (ст. 10.1) областей и других закреплено, что высшими формами народовластия являются референдум и свободные выборы.

Субъекты РФ, учредительными актами которых являются уставы, также уделяют должное внимание конституционному принципу федерализма. Края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа определяют себя как равноправные субъекты РФ.

Система государственной власти в Архангельской области основана на принципах разделения законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти, а также на разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти области, областными органами государственной власти и органами местного самоуправления, устанавливаемых Конституцией Российской Федерацией, федеральными законами, Федеративным договором и иными договорами. Это закреплено в Уставе Архангельской области (в ред. от 9 июля 1998 г. № 431).

В ч. 3 ст. 5 Устава Астраханской области предусмотрено, что система органов законодательной и исполнительной государственной власти в этой области устанавливается самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации системы органов государственной власти субъектов РФ, установленных федеральным законом. Суды образуются и действуют на территории Астраханской области в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах своей компетенции самостоятельны (ч. 2 ст. 5 Устава).

В ч. 1 ст. 6 Устава (Основного закона) Челябинской области закреплено, что область входит в состав Российской Федерации и неотделима от нее.