Валериан Лебедев - Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

• Название: Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография
• Автор: Валериан Лебедев
• Жанр: Юриспруденция

В монографии рассматриваются проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Анализируются положения Конституции Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, нормы конституций, уставов, а также практика деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Для ученых-юристов, депутатов, должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов, а также всех других читателей, интересующихся проблемами конституционного права России.

---

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»[131] позволяет отнести к судам субъектов РФ мировых судей, но это касается скорее их организации (создания) и частичной материальной поддержки. По содержанию деятельности и применяемому законодательству мировые судьи практически не отличаются от федеральных судей и к тому же в целом финансируются из федерального бюджета. Первыми субъектами, принявшими соответствующие законы о мировых судьях, стали Саратовская область (24 февраля 1999 г.) и Республика Адыгея (25 мая 1999 г.). В июле того же года были приняты законы в Рязанской, Ивановской и Волгоградской областях, к ноябрю 1999 года еще в 17 субъектах. В Москве и Московской области соответствующие законы были приняты в 2000 г. В настоящее время мировые судьи действуют во всех субъектах РФ, их общее число и соответствующее ему количество судебных участков, определенные федеральным законом с учетом предложений законодательных (представительных) органов субъектов РФ, согласованных с Верховным Судом РФ, насчитывает 7446 человек[132].

Но есть еще один вид судов, которые в законодательстве названы судами субъектов РФ, – это конституционные (уставные) суды самих субъектов. Сейчас их 18. Ключевой задачей данных судов является оценка на предмет соответствия конституции, уставу субъекта РФ законов и иных правовых актов субъекта. Эти суды руководствуются общими принципами и правилами, обязательными для любых судов в Российской Федерации, но которые отражаются в законе субъекта о конституционном, уставном суде. Таким образом, конституционный, уставный суд субъекта РФ, являясь частью единой судебной системы Российской Федерации, в то же время может быть охарактеризован как орган судебной власти субъекта РФ[133].

Как известно, на территории субъектов РФ действуют структурные подразделения федеральных государственных органов. Законодательство предоставляет субъектам право участвовать в согласовании кандидатур на занятие соответствующих должностей с федеральными структурами. Так, прокурор субъекта РФ назначается на должность Президентом РФ (ст. 129). Судьи федеральных судов, действующие на территории субъекта, назначаются Президентом РФ по представлению председателей соответствующих высших судов Российской Федерации, основанному на заключении квалификационных коллегий судей этих судов. Что же касается председателей этих судов и их заместителей, то требуется заключение Высшей квалификационной коллегии судей. В остальном порядок тот же.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. (п. 1 ст. 24) позволяет представительному органу субъекта РФ участвовать в согласовании на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. На практике обычно такое согласование производится не с представительным органом, а с главой исполнительной власти или высшим коллегиальным исполнительным органом субъекта.

Поскольку Конституция РФ в ст. 1 закрепляет республиканскую форму правления в качестве одной из основ конституционного строя, то это означает, что субъектам РФ, создавая свою систему государственной власти, следует, во-первых, ориентироваться на то, что их государственные органы должны регулярно избираться населением; во-вторых, субъекты, находящиеся в составе Российской Федерации, могут иметь только республиканскую форму правления.

Конституция РФ 1993 г., закрепляя принцип разделения государственной власти, не предусматривает разделение властей в системе местного самоуправления[134].

Однако А. А. Югов, исследующий проблему использования принципа разделения властей в сфере местной (муниципальной) власти в нашей стране, приходит к другому выводу. «Анализ действующей Конституции РФ и федерального законодательства о местном самоуправлении, – пишет он, – показывает, что конституционная система разделения властей, в соответствии с которой государственная власть расслаивается на законодательную, исполнительную и судебную, в сфере действия муниципальной власти не просматривается, но два элемента классической схемы разделения властей – нормотворческая власть и исполнительная власть – на практике представлены почти повсеместно. Любая власть объективно не может существовать без аппарата, исполняющего нормативные решения, принятые институтами непосредственной демократии и представительными органами власти»[135].

Несомненно, приведенные мысли А. А. Югова представляют определенный интерес. Однако думается, что введение в понятийный аппарат вместо термина «законодательной» понятия «нормативной» власти ничего нового не дает. Да и сам А. А. Югов называет «нормативную власть» эквивалентом законодательной. Нельзя согласиться и с тем, что судебная ветвь власти на местном уровне не просматривается. Косвенно в рассуждениях А. А. Югова прослеживается и приоритет исполнительной власти перед другими, с чем трудно согласиться.

Автор согласен с аргументацией С. А. Авакьяна о том, что наличие в субъектах РФ органов законодательной (представительной) и исполнительной власти как органов государственной власти с определенным назначением, сроком полномочий, принципом производности от населения (или от избираемых их органов) зависит не только от субъекта Федерации. Он обязан создавать эти органы государственной власти, исходя из общефедеральных конституционных принципов[136].

Что же тогда остается на долю самих субъектов?

Конституции и уставы субъектов Федерации регулируют, как правило, целый комплекс отношений, связанных с организацией государственной власти, основные принципы построения и функционирования системы государственной власти субъекта РФ; отношения, связанные с порядком образования и функционирования государственных органов, их виды, структуру; правовой статус, формы деятельности органов государственной власти, издаваемые ими акты[137].

До недавнего времени субъекты РФ в своих конституциях и уставах сами определяли виды органов государственной власти. В таком субъекте РФ, как республика, должность его руководителя называли «Президент», «Глава республики». Остальные субъекты РФ такое лицо называли губернатором или главой администрации и т. д. Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 406-ФЗ «О внесении изменения в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» запрещается главам регионов именоваться президентами республик, входящих в состав Российской Федерации[138].

Законодательные органы в субъектах РФ носили разные названия: «Государственный Совет», «Законодательное Собрание», «Собрание» и т. д. В ряде субъектов Федерации использовались названия «Государственная Дума», что создавало некоторую неопределенность, дублируя название нижней палаты Федерального Собрания (Ставропольский край, Томская область, Ярославская область и Ямало-Ненецкий автономный округ). В настоящее время из названия данных органов исключено слово «государственная», что также следует оценить положительно. К примеру, в соответствии с Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 февраля 2009 г. № 2-ЗАО «О внесении изменений в Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа»[139] Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа была переименована в Законодательное Собрание. Аналогичная тенденция прослеживается и в других субъектах Российской Федерации. Указанные выше решения региональных законодателей позволяют говорить о наличии унифицированного подхода к определению наименования парламентского органа субъекта Российской Федерации, который соответствует решениям федеральной власти.

Помимо наименований одной из актуальных проблем организации и функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации является вопрос их организационной структуры.

В юридической литературе существовали и существуют различные точки зрения на структуру законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ закрепляет возможность создания двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. Некоторые субъекты РФ пошли по пути создания двухпалатного парламента.

Так, Конституция Республики Башкортостан со 2 марта 1994 г. по 12 декабря 2001 г. устанавливала, что Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан является высшим представительным и единственным законодательным органом Республики и состоит их двух палат – Палаты представителей и Законодательной палаты[140].

Республика Саха (Якутия) с 1994 по 2002 г. имела двухпалатный парламент – Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), которое состояло из двух палат – Палаты Республики и Палаты представителей[141]. Двухпалатный парламент существовал в Республике Карелия с 17 апреля 1994 г. до 12 февраля 2001 г.[142]; в Республике Тыва с 6 мая 2001 г. В 2006 г. данный орган был преобразован в однопалатный[143].