Валериан Лебедев - Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

• Название: Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография
• Автор: Валериан Лебедев
• Жанр: Юриспруденция

В монографии рассматриваются проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Анализируются положения Конституции Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, нормы конституций, уставов, а также практика деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Для ученых-юристов, депутатов, должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов, а также всех других читателей, интересующихся проблемами конституционного права России.

---

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах своей компетенции самостоятельны (ч. 2 ст. 5 Устава).

В ч. 1 ст. 6 Устава (Основного закона) Челябинской области закреплено, что область входит в состав Российской Федерации и неотделима от нее.

Отказ соответствующего субъекта Российской Федерации от выхода из РФ закреплен в большинстве уставов субъектов Российской Федерации.

«Ярославская область не вправе выйти из состава Российской Федерации», – указывается в ст. 3 Устава Ярославской области[122]. В свою очередь, п. 1 ст. 5 Устава (Основного закона) Ханты-Мансийского автономного округа устанавливает, что округ входит в состав Российской Федерации и неотделим от нее[123].

В Конституции РФ закреплено, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Ссылаясь на одну из известнейших аксиом власти знаменитого российского государствоведа И. А. Ильина: «Государственная власть в каждом политическом союзе должна быть едина»[124], можно сделать вывод, что суверенитет государства является одним из базовых принципов сильного государства, следуя за факторами легализации и легитимации государственной власти. Данный принцип раскрывается в нормах о государственном суверенитете РФ и положениях о ее участии в союзе государств и мировом сообществе. В отличие от Конституций РСФСР 1925, 1937, 1978 гг., Конституция современной России – это документ суверенного целостного и неделимого государства, определяющий его прерогативы обладать высшей властью в отношении своей территории и воздушного пространства над ней, самостоятельно определять и проводить внутреннюю и внешнюю политику, принимать конституцию и федеральные законы, имеющие верховенство на всей его территории.

Формулировки «суверенная» применительно к республикам Конституция Российской Федерации 1993 г. не содержит. Субъекты РФ не вправе выходить из состава России. Они не являются учредителями Российской Федерации. Россия имеет свои полномочия независимо от них. Как верно отмечает С. А. Авакьян: «Федерация создана не традиционным способом, то есть не волей нынешних ее субъектов, а «сверху». Центр своими актами провозгласил части государства (хотя и по их добровольному согласию) субъектами РФ. Компетенция не передавалась субъектами на уровень Российской Федерации, а наоборот, децентрализовалась самой Федерацией»[125]. В федеративном государстве нет никаких суверенных политических образований, кроме самой федерации: федеративным государством называется одно (суверенное) государство, в котором децентрализация государственной власти происходит на основе разграничения компетенции между органами власти всего государства в целом (федеральными органами) и органами государственной власти, создаваемыми населением отдельных частей этого государства[126]. Федеративное устройство России основано на государственной целостности, что обеспечивается единством системы государственной власти, верховенством федерального права, единым государственным языком (ст. 68 Конституции РФ), единой денежной единицей, единым экономическим пространством (ст. 75).

Справедливости ради следует отметить, что до недавнего времени Конституции и законодательство республик содержали положения о праве наций на самоопределение, национальном суверенитете и даже языковом и культурном суверенитете[127] как обосновании собственной государственности. В частности:

Бурятия образована «в результате реализации права бурятской нации на самоопределение» (ч. 1 ст. 60);

Удмуртия – государство, «исторически утвердившееся на основе осуществления удмуртской нацией… своего неотъемлемого права на самоопределение» (ч. 1 ст. 1);

Башкортостан образован «в результате реализации права башкирской нации на самоопределение» (ч. 1 ст. 69). Из ошибочного представления о сущности государственного суверенитета, справедливо обращает внимание Н. Б. Пастухова, следовало другое, существовавшее до недавнего времени заблуждение – о способе изменения статуса субъекта Федерации. Об этом свидетельствовали нормы конституций некоторых республик.

«Республика Дагестан сохраняет за собой право на изменение своего государственно-правового статуса на основе волеизъявления дагестанского народа» (ст. 70).

Подобные положения, связанные с возможностью изменения своего государственно-правового статуса, содержатся в конституциях Бурятии (ч. 4 ст. 60), Татарстана (ст. 59), Тывы (ч. 4 ст. 1), Якутии (ч. 2 ст. 36)[128].

Следовательно, концепция государственной целостности отрицает делимость суверенитета. Конституционный Суд Российской Федерации исключил существование в России двух уровней суверенных властей и разъяснил, что федеральная конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета помимо многонационального российского народа и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета Федерации[129].

Принцип многообразия форм собственности закреплен в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности».

Многообразие форм собственности закреплено в учредительных актах субъектов РФ. Так, в ст. 6 Конституции Республики Карелия гарантируется свобода экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразие и равноправие форм собственности, их равная правовая защита.

Исходя из общественных интересов, закон устанавливает пределы свободы экономической деятельности.

Органы государственной власти и управления Республики Карелия в пределах своей компетенции реализуют правомочия собственника в отношении объектов государственной собственности.

Собственность не может использоваться в целях, противоречащих интересам общества, правам и свободам других граждан (п. 3–6 ст. 6 Конституции (Основного закона) Республики Карелия).

Аналогичные нормы содержатся в ч. 2 ст. 8 Устава Липецкой области, в ч. 2 ст. 6 Устава Оренбургской области, в ст. 47 Устава Самарской области и в ряде других уставах субъектов Российской Федерации.

Федеративное устройство современной России четко отражает разделение властей по вертикали: разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов в рамках целостности и единства государства.

Рассматривая основные принципы основ конституционного строя, в соответствии с которыми строится система органов государственной власти в субъектах РФ, С. А. Авакьян убедительно аргументирует, что субъектам РФ гарантировано право самим устанавливать систему органов государственной власти. Однако при этом они обязаны руководствоваться несколькими исходными положениями федеральной конституции. Это прежде всего упоминавшаяся ст. 5, закрепляющая единство системы государственной власти, ст. 10, гласящая, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы законодательной, исполнительной власти самостоятельны, ч. 3 ст. 118, согласно которой судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом, ч. 2 ст. 77, говорящая о единстве исполнительной власти в РФ по вопросам федерального ведения, ст. 1, согласно которой РФ – государство с республиканской формой правления; наконец, следует иметь в виду и ст. 14, в соответствии с которой Россия – светское государство, где религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом[130].

Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ субъекты Федерации могут устанавливать только свою систему органов законодательной и исполнительной власти. Им не дано право устанавливать свою систему органов судебной власти. Судебная система является единой и федеральной. В Конституции РФ не содержится полный перечень судов, входящих в судебную систему. В ней лишь сформулированы следующие положения, относящиеся к структуре судебной власти. В соответствии со ст. 125–127 действуют Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ. В Конституции упоминаются и другие федеральные суды (п. «е» ст. 83, ч. 2 ст. 128). Располагаются соответствующие звенья судов на территориях субъектов РФ, но это лишь означает их территориальную сферу деятельности. Они не превращаются в суды субъекта РФ, хотя при разрешении дел не только руководствуются федеральным законодательством, но и учитывают местное нормативно-правовое регулирование.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»[131] позволяет отнести к судам субъектов РФ мировых судей, но это касается скорее их организации (создания) и частичной материальной поддержки. По содержанию деятельности и применяемому законодательству мировые судьи практически не отличаются от федеральных судей и к тому же в целом финансируются из федерального бюджета. Первыми субъектами, принявшими соответствующие законы о мировых судьях, стали Саратовская область (24 февраля 1999 г.) и Республика Адыгея (25 мая 1999 г.). В июле того же года были приняты законы в Рязанской, Ивановской и Волгоградской областях, к ноябрю 1999 года еще в 17 субъектах. В Москве и Московской области соответствующие законы были приняты в 2000 г. В настоящее время мировые судьи действуют во всех субъектах РФ, их общее число и соответствующее ему количество судебных участков, определенные федеральным законом с учетом предложений законодательных (представительных) органов субъектов РФ, согласованных с Верховным Судом РФ, насчитывает 7446 человек[132].