Олег Кутафин - Российская автономия

• Название: Российская автономия
• Автор: Олег Кутафин
• Жанр: Юриспруденция

Автор, основываясь на большом фактическом материале, анализирует особенности автономии в царской, советской и постсоветской России. В работе подчеркивается мысль, что в условиях современной РФ, все субъекты которой являются автономными, нет необходимости в существовании каких-либо других автономий или подчеркивании автономного характера отдельных субъектов РФ в их наименовании. Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокое знание о конституционном праве России.

---

Касаясь форм автономии, К. А. Архиппов отмечал, что они бесконечно разнообразны. «Прежде всего, – писал он, – возможно… предоставление отдельным частям государственного целого права, голого, так сказать, установления личного состава тех или иных органов власти: каково, например, право населения (определенной части его) избирать должностных лиц, ведающих сбором налогов (излюбленные головы, целовальники и т. п. древней Руси), причем выборные в своей деятельности всецело подчиняются распоряжениям основного, централизованного аппарата…

В известном смысле противоположностью этому является другая «форма автономии» – известная под именем деконцентрации. Существо деконцентрации состоит в том, что определенные органы власти, назначаемые и сменяемые центральной властью (т. е. по линии функции «установительной» централизованные), в пределах определенного круга действий, управления пользуется правом самоопределения, автономны в сфере управления…

Сочетание первой формы «автономии» и второй дает то, что обычно называется самоуправлением»[169].

Федерально-юридическое ядро, правовой принцип такого самоуправления К. А. Архиппов видел в том, что некоторые органы власти не только управляют, но и устанавливаются независимо от центральной административной власти. «Жизненные воплощения этого принципа, – писал он, – разнообразятся в зависимости от того, насколько широкая сфера представляется первым в области управления, насколько свободно от влияния центральной власти осуществляется функция установления, в какой, наконец, пропорции сочетаются оба принципа. Если возможна, как мы видели, «чистая» деконцентрация, чистая децентрализация одной только функции управления, если в избирательном праве обычно осуществляется лишь «чистая» функция установления, то, разумеется, возможны и органы, независимые от центра в порядке установления, но более или менее зависимые от него в порядке осуществления функции управления, и наоборот. Но, думается, все это лишь количественные колебания в пределах одного и того же публично-правового типа – самоуправления.

Качественное изменение данного типа наступает лишь в случае или 1) полного исчезновения в нем одной из намеченных выше элементарных форм «автономии», или 2) включения в его состав нового элемента»[170].

Из всех возможных преобразований самоуправления наиболее интересными К. А. Архиппов считал сочетание самоуправления с правом самоопределения в области законодательства и установления высших органов власти. «Предоставление самоуправляющейся части политического организма права на самоопределение в области законодательства, – писал он, – и составляет «автономию» этой части в собственном, тесном (в отличие от установленного выше) смысле слова»[171].

К. А. Архиппов указывал, что чаще всего право самоопределения в сфере законодательства сочетается с «самоуправлением», преобразуя его в автономию в собственном смысле слова. Он отмечал, что обычная терминология признает автономическими лишь образования, обладающие правом издавать нормы, замещающие в определенной части государства законы общегосударственные. Однако он считал, что между таким правом и правом издавать какие бы то ни было юридические нормы различие, в особенности поскольку речь идет о советском праве, лишь степенное, количественное, а не качественное.

«Амплитуда колебания автономии, в тесном смысле слова, – подчеркивал он, – подобно праву на самоопределение в отношении других функций, чрезвычайно широка; имеющая нижним пределом право издавать нормы, подчиненные целой системе иерархически возвышающихся друг над другом норм, право издавать нормы по чрезвычайно узкому кругу дел, она верхним своим пределом имеет право издавать все без изъятия возможные юридические нормы, за исключением разве норм, определяющих данную часть политического организма, как самостоятельное, от целого независящее единство. Издание таких положений есть не что иное, как создание независимого государства»[172].

К. А. Архиппов отмечал, что определение автономии как способности самоуправляющейся единицы издавать местные законы так же формально, схематично, условно, как и все другие юридические определения. Он считал, что необходимой предпосылкой плодотворного применения этого понятия является постоянное признание его условности. «Эта условность и абстрактность понятия, – писал он, – выступает со всей силой, если мы обратим внимание на те реальные политические единства, которые обычно носят название самоуправляющиеся. Большинство самоуправляющихся единиц пользуется самостоятельностью не только в осуществлении функций самоуправления, но и в осуществлении нормо-творческой функции… С этой точки зрения большинство самоуправляющихся единиц может быть названо автономными в собственном смысле слова. Однако, во-первых, все же не все самоуправляющиеся единицы пользуются этим правом… а во-вторых, осуществление этой функции может быть поставлено в столь узкие рамки, как в смысле зависимости от «коронной» администрации, так и в смысле ограниченности возможных предметов регламентации, что самостоятельность в осуществлении этой функции будет… если и не развита, то близка к нулю.

Поэтому, анализируя юридический статус того или иного политического единства с точки зрения самостоятельности его в осуществлении государственно-властных функций, недостаточно сказать, что данное единство автономно в тесном смысле слова. Необходимо, сверх того, определить конкретный объем этой самостоятельности, сообразно изменению которого амплитуда колебания юридического статуса автономных единиц простирается от положения самоуправляющихся единиц в тесном смысле слова до положения самостоятельного государства»[173].

К. А. Архиппов подчеркивал, что при всей широте возможностей, открываемых «автономией в тесном смысле слова», нельзя забывать, что «автономическая единица» находится в положении абсолютной зависимости от воли центра и рассмотрение автономии такого рода здесь делу помочь не может. «…Открываемые автономией возможности, – писал он, – чрезвычайно условны. В конце концов, всякая автономия обладает своим юридическим бытием и лишь до тех пор и в тех пределах, в каких пределах и пока она признается вышестоящим, по крайней мере, высшим органом власти данного государства. Юридически – она может быть последним уничтожена или сужена в любой момент»[174].

К. А. Архиппов считал, что дальнейшее закрепление автономии возможно только двумя путями: или насильственно перейти всякие пределы автономии и превратиться в самостоятельное государство, или восполнить автономию в тесном смысле слова каким-то новым элементом. «Наиболее действенной формой восполнения новым элементом автономии в тесном смысле слова, т. е. права самоопределения в сфере местного управления, законодательства и установления личного состава местных органов власти, – писал он, – является предоставление автономной единице права участия в установлении личного состава центральных высших органов власти. Представление права участия в осуществлении иных функций, хотя бы и центральных органов власти, вряд ли повлекло какие-либо практические последствия»[175].

Не надо забывать, подчеркивал он, что широчайшая свобода самоопределения в области издания местных норм может сопровождаться отсутствием какого бы то ни было права участия в установлении личного состава высших органов власти государства, частью которого эта автономная единица является. «При таком положении дел, – писал он, – гарантией автономии является федерация. Превращение унитарного государства в федеративное есть не что иное, как предоставление определенным автономным частям унитарного государства права самоуправления в установлении личного состава не только местных, но и высших центральных органов власти. Разумеется, это право самоопределения не безгранично. Если бы одна автономная часть в осуществлении этого права не ограничивалась другой, то и об автономии первой было бы говорить нелепо; мы имели бы отношение, аналогичное отношениям метрополии и колоний. Отнюдь не обязательно, чтобы права участия всех составных частей были равны; однако крайнее неравенство их свело бы на нет основную функцию федерации – гарантировать автономию членов.

Федерализм не есть высшая или какая-либо иная степень автономизма в тесном смысле слова; федерализм есть синтез автономизма с правом участия в установлении верховных органов власти той организации, частью которой данная автономная единица является.

Федерация возможна лишь при наличии в составе политического целого отдельных автономных частей, обладающих, как таковые, через посредство местных высших органов власти правом участия в установлении личного состава высших органов власти целого. При этом, разумеется, безразлично: является ли это «целое», в свою очередь, государством или только частью государства»[176].