Олег Кутафин - Российская автономия

• Название: Российская автономия
• Автор: Олег Кутафин
• Жанр: Юриспруденция

Автор, основываясь на большом фактическом материале, анализирует особенности автономии в царской, советской и постсоветской России. В работе подчеркивается мысль, что в условиях современной РФ, все субъекты которой являются автономными, нет необходимости в существовании каких-либо других автономий или подчеркивании автономного характера отдельных субъектов РФ в их наименовании. Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокое знание о конституционном праве России.

---

П. Г. Семенов считал, что с подобным пониманием всего вопроса согласиться нельзя. По его мнению, автономия в буквальном смысле этого слова (самозаконодательство, самозаконие, самозаконность) определяет наличие у местных органов государственной власти права издавать самостоятельно необходимые правовые акты («законы») по определенному кругу вопросов. «Принимая во внимание, – писал он, – что в каждом действительно демократическом государстве (а только о таком и идет речь) именно законодательство, правотворческая функция органов государственной власти в целом, составляет высшее по отношению к управлению и т. п. проявление властного начала, автономию можно определить как самостоятельность соответствующих органов власти в разрешении относящихся к их компетенции дел»[203]. К таким делам он относил вопросы чисто местного, областного или чисто национального значения.

П. Г. Семенов полагал, что по отношению к местному самоуправлению автономия – понятие более широкое, что автономия как самостоятельность в решении всех местных вопросов наряду с самоуправлением, т. е. управлением местными делами самим населением через свободно избранных этим населением должностных лиц, представляет собой необходимое проявление демократического централизма.

Автономия, будучи проявлением в государственном устройстве демократического централизма, подчеркивал он, не устраняет правового подчинения местных, действующих автономно, государственных органов центральной власти. Такое подчинение предполагается безусловно существующим.

Ставя вопрос о том, кто должен пользоваться автономными правами, П. Г. Семенов подчеркивал, что совершенно неосновательно понимать автономию исключительно как организацию национально-территориальных единиц. Он указывал, что автономия обеспечивает свободное развитие областей, выделенных по самым различных признакам и прежде всего по хозяйственным соображениям.

П. Г. Семенов был против отождествления областной и национально-территориальной автономии, против того, чтобы в областной автономии видеть исключительно одну из возможных форм самоопределения наций в рамках многонационального государства. Он считал, что областная автономия – это всеобщий, универсальный план внутренней организации всякого демократического государства в том случае, если его территория не составляет однородной в хозяйственном, географическом, бытовом, национальном и других подобных отношениях области.

«Областная автономия, – писал он, – по отношению к национально-территориальной – это вообще иной план. В качестве различных форм автономии каждая из них предполагает самостоятельность соответствующих «мест» в делах местного значения. Но определение границ автономных единиц производится на основе различных критериев. План областной автономии предусматривает разделение всей территории государства на автономные единицы с учетом в первую очередь хозяйственных, бытовых и других подобных условий, с учетом, но без выделения на передний план национального признака, который принимается в расчет главным образом через призму опять-таки хозяйственных соображений (например, единство языка как момент, способствующий экономическому развитию, и т. п.). Национально-территориальные автономии строятся в рамках большого многонационального государства преимущественно или даже исключительно по признаку национальной принадлежности»[204].

П. Г. Семенов обращал внимание на то, что национально-территориальная автономия допускается В. И. Лениным только тогда, когда к этому вынуждает наличие особых обстоятельств, при которых она является необходимой, и в этом состоит собственное ее значение. Среди этих обстоятельств В. И. Ленин особенно часто указывает на известную отчужденность в отношениях между нациями, сложившуюся как следствие былого (например, в царской России) неравноправия наций, их деления на великодержавные и угнетенные, колонизированные. Потребность в известном государственно-правовом обособлении отдельных наций посредством учреждения национально-территориальных автономий (различной степени автономности) может возникнуть и в условиях более или менее резкого неравенства уровня экономического, культурного и т. п. развития малых наций сравнительно с прежней великодержавной нацией. Национально-территориальную автономию при таких обстоятельствах В. И. Ленин, подчеркивал П. Г. Семенов, считал средством оказания помощи малым и отсталым нациям со стороны более развитой в устранении фактического неравенства и в достижении уровня передовых.

«Автономия, – писал П. Г. Семенов, – это всеобщий принцип внутренней организации советского социалистического государства. Автономия предполагает наличие широкого местного самоуправления и самостоятельность мест в делах, имеющих местное значение. И обе эти задачи были решены сосредоточением всей политической власти в центре и на местах в руках Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов»[205].

П. Г. Семенов подчеркивал, что в качестве местных органов власти Советы с самого начала обладали полным, не ограниченным никакими другими органами власти на местах местным самоуправлением. Однако Советы на местах, отмечал он, как они были практически созданы самодеятельностью самих масс трудящегося населения и оформлены законодательными актами Советской власти, – это не только органы местного самоуправления, но также автономные органы, т. е. органы, самостоятельно, в рамках общегосударственных законов решающие все дела местного значения.

П. Г. Семенов считал, что с принятием Конституции РСФСР 1918 г. повсеместная автономия советских органов власти, связанная с самым широким их самоуправлением, стала одним из важнейших проявлений демократического централизма, всесторонне реализованного во внутренней организации Советской власти, конституционным принципом республики Советов. В нормах Конституции РСФСР 1918 г. были установлены и автономность всех местных Советов, и необходимый сопутствующий элемент автономии – их полное самоуправление. Последующее общесоюзное и союзно-республиканское законодательство не внесло по рассматриваемому вопросу каких-либо нововведений принципиального характера.

«Итак, автономия в практике советского государственного строительства, как и в марксистско-ленинской теории, – писал он, – это всеобщий принцип внутренней организации государства»[206].

Касаясь крупных однонациональных районов, например русских местностей Российской Федерации, П. Г. Семенов признавал очевидным автономный характер полномочий местных Советов и автономный правовой статус соответствующих административно-территориальных единиц, если брать областной или краевой масштабы, а границы между ними не могли определяться исходя из национального признака.

Во всех неоднонациональных союзных республиках с компактно проживающим более или менее значительным национальным меньшинством, указывал он, была использована национально-территориальная автономия. «Иначе говоря, – писал он, – в районах, заселенных национальным меньшинством, при определении границ соответствующих автономных единиц национальный признак учитывался в качестве решающего, доминирующего над всеми другими»[207].

Семенов отмечал, что национально-территориальная автономия развивается в рамках советской государственности параллельно с областной автономией, а цели, ради которых был принят план национально-территориальной автономии, наряду с планом областной автономии, уже достигнуты: ликвидирована былая отчужденность между нациями; нации, прежде отсталые в экономическом и культурном отношении, поднялись благодаря поддержке и помощи всех советских народов до передового общесоветского уровня.

«Однако, будучи создана по инициативе самих национальностей, – полагал он, – национально-территориальная автономия не может быть упразднена в административном порядке. Она в будущем отомрет, поскольку использование государственно-правовых перегородок между нациями есть предпосылка их полного и всестороннего сближения, без чего, в свою очередь, невозможны ни полное отмирание государства (следовательно, и областной автономии как одного из государственно-правовых институтов), ни полный коммунизм»[208].

Многие положения статьи П. Г. Семенова Д. Л. Златопольский находил ошибочными. Он писал, что автор неправ, полагая, что в Советском государстве осуществлены, по сути дела, два плана автономии – областной и национально-территориальный. В действительности, утверждал Д. Л. Златопольский, в СССР воплощен в жизнь единственный – ленинский план строительства советской автономии.

«В равной мере П. Г. Семенов неправ, – писал Д. Л. Златопольский, – утверждая, что национально-территориальная (т. е. советская) автономия может быть создана главным образом или даже исключительно по национальному признаку. В действительности же строительство советской автономии никогда не происходило в таких областях, которые отличались бы только особенностями национального состава; советская автономия всегда создавалась в таких областях, которые характеризуются определенным бытом, национальным составом, а также известной экономической целостностью»[209].