Олег Кутафин - Российская автономия

• Название: Российская автономия
• Автор: Олег Кутафин
• Жанр: Юриспруденция

Автор, основываясь на большом фактическом материале, анализирует особенности автономии в царской, советской и постсоветской России. В работе подчеркивается мысль, что в условиях современной РФ, все субъекты которой являются автономными, нет необходимости в существовании каких-либо других автономий или подчеркивании автономного характера отдельных субъектов РФ в их наименовании. Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокое знание о конституционном праве России.

---

В. Н. Дурденевский отмечал, что даже в тех немногих случаях, когда «мирная инициатива» не удовлетворялась полностью, центральная власть РСФСР ограничивалась сдерживающими указаниями на несоразмерность наличных данных и ресурсов с республиканской организаций, но более скромная национальная область или малый национальный округ возникал, и нельзя считать предрешенным, что при дальнейших настояниях той или иной национальной области и при ее экономическом подъеме она не превратится в автономную республику.

Сама центральная власть РСФСР, по мнению исследователя, никогда не выдавала себя за создательницу автономий. «В первой конституции РСФСР, – писал он, – вопрос об автономных республиках вообще обходился молчанием, но «начала федерации» и «национального самоопределения» подчеркиваются. Впоследствии законодатель называет отдельные автономные республики то автономией, то федеративной частью РСФСР, а в 1921–1922 гг. ВЦИК распространил действие каких-либо (чаще всего финансовых) законов «на всю федерацию», иногда говорили об «автономных и независимых» или «автономных, дружественных и договорных республиках», явно рассматривая автономность и союзность как близкие политические понятия. Вопрос этим, конечно, не решается, особенно принимая во внимание редакционно-технические недостатки тогдашних законов. Но новая Конституция РСФСР, посвящая автономным республикам особую главу, отнюдь не трактует их как единицы созданные. Конституция 11 мая 1925 г. предоставляет национальностям право выделения в особые автономные республики и области по постановлениям своих съездов советов, с утверждения верховных органов РСФСР, причем конституции автономных республик и положения об автономных областях утверждаются: первые – ВЦИКом и всероссийским съездом, вторые – ВЦИКом. Это постановление, при редактировании которого была учтена местная практика… намечает осторожную концепцию возникновения автономных республик по праву самоопределения национальностей под контролем республики союзной – тут нет противоречия. В задачи государства рабочих и крестьян вовсе не входит размножение, во имя принципа национальности, политически нежизнеспособных единиц, имеющих шансы немедленно, так сказать, поступить на пенсию. Контроль и благоразумный совет – брать задачу по плечу здесь вполне уместен и даже необходим; но это не «октроирование бытия»[290].

В. Н. Дурденевский отмечал, что национальное существование некоторых автономных республик имеет известную связь с международным правом: об автономии Восточной Карелии говорится в Юрьевском договоре от 14 октября 1920 г. с Финляндией. «Возникновение Карелии, – пишет он, – сопровождалось целым потоком местных воззваний, дипломатических сношений, протестов и т. д., образовавших в совокупности весьма солидную книгу и вызвавших даже международно-правовые исследования. По специальному запросу финской делегации представителями РСФСР на Юрьевской конференции 14 октября 1920 г. было заявлено для включения в протокол конференции, что:

1) карельское население Архангельской и Олонецкой губерний имеет право национального самоопределения;

2) заселенная этим населением Восточная Карелия образует автономную в своих внутренних делах область, входящую в состав Российского Государства на началах федерации;

3) местный народный язык является языком администрации, законодательства и народного просвещения;

4) Восточно-карельская автономная область имеет право устраивать свою экономическую жизнь, согласно своим местным нуждам в соответствии с общим хозяйственным планом Республики»[291].

В. Н. Дурденевский полагал, что в этой декларации правильно отмечено: а) возникновение советских национальных земель по праву национального самоопределения, которое не исключает соответствие местной самозаконности с основными линиями и планом советского строительства, и б) особый характер советской автономии – «на началах федерации».

Он подчеркивал, что формула «автономия на началах федерации» может означать лишь то, что подконтрольность советской автономии, гарантируя ее соответствие общему советскому социальному и правовому стилю в основных пунктах, вместе с тем не исключает сферы свободного действия самозаконности и образует таким путем переход к федерации, мыслимой опять-таки как переход к некоторому внешнему единству, высшей целостности. Положение советской автономии, указывал он, таким образом, по существу динамично. В этой связи он намечал несколько видов определения объема подконтрольности и свободной компетенции автономных республик. «В одном случае союзная республика, – писал он, – говорит автономии: «это – твое, поступай тут, как найдешь нужным; остальное мое, и тут ты без меня не действуй»; в другом положение перевертывается: «Это – мое, здесь ты мне только помогаешь, а остальное пока твое, потом разберемся точнее»; в третьем оно применяется так: «это – мое, остальное твое, в случае сомнений, взгляни, нет ли моей метки»[292].

В. Н. Дурденевский указывал, что один из видов «подконтрольности» законодательства советских национальных земель свойственен РСФСР: здесь имеется централизация конституционного и кодексного законодательства. Конституции автономных республик и местные проекты поправок к кодексам обязательно санкционируются союзной республикой; централизованы вопросы разграничений и районирования, важные с плановой точки зрения; дела союзного управления в принципе неподведомственны автономным республикам; в остальном РСФСР придерживается системы разграничения законодательства союзной и автономных республик «по ведомствам», сложившейся еще до создания Союза ССР. «Наркоматы «директивные», – отмечал он, – при этом более связаны общероссийской регулировкой, чем в «автономных» самостоятельных (НКЮ, НКПрос, НКЗдрав, НКЗем, НКСобес, НКВД), однако и в кругу дел этих ведомств законодательство центра конкурирует с местным правотворчеством и часто очень серьезно оттесняет его на задний план (НКСобес)»[293].

Ставя вопрос о принципе и пределах соотношения федерального и местного права, В. Н. Дурденевский отмечал, что централизация кодексного, конституционного и других отраслей законодательства существенно сужает свободный круг действия автономных республик и право РСФСР перекрывает право республик, но при этом на практике вырисовываются пределы, в которых автономные республики могут беспрепятственно развертывать свою самозаконность, те вопросы, по которым им приходится издавать дополнительные постановления к федеральному праву, и те, в которых им может принадлежать только инициатива.

Особое внимание В. Н. Дурденевский уделял вопросу о том, является ли автономная республика государством. Он находил, что в литературе господствует скорее отрицательное или во всяком случае очень сдержанное мнение по этому вопросу.

В одной из первых своих работ, касавшихся правового положения автономных республик, В. Н. Дурденевский характеризовал автономные республики как «государственные образования», что, по его словам, создало им в литературе «особо пониженную оценку», хотя, характеризуя их как государственные образования, он стремился лишь определить динамику их развития.

«Конечно, – писал исследователь, – они не могут претендовать на «суверенность»; проф. Б. Д. Плетнев считает даже, что их государственность главным образом декоративная. Это не совсем так. Наименование этих республик «автономными» не вполне точно и гораздо более удачно имя «федерирующих», употреблявшееся иногда в официальной печати. Это государства-части, états-membres, большого федеративного целого – в настоящее время РСФСР, а в будущем, возможно, Советского Союза в целом»[294].

В. Н. Дурденевский отмечал, что автономные республики получили представительство в Советском Союзе; с его помощью они развивают практику совещаний на равных с союзными республиками; у них есть аппарат государственной власти, государственный бюджет (которого прежде они не имели), государственная символика, национальное самоопределение. С 1923 г. они сильно выросли, считал он, поговаривают о «суверенитете», и это не так уж странно.

Касаясь возможных возражений против государственности автономных республик и их федеративного членства, В. Н. Дурденевский выделял три из них: у них нет своей армии, нет своего гражданства, нет участия в образовании централизованных органов союзной республики.

«Первые два признака в государствах-частях, – писал он, – вовсе не обязательны (земли Австрии и Бразильские штаты); но, кроме того, не надо забывать о нашей национально-территориальной системе, о дагестанских и бурятских конных отрядах.

Попытка создать гражданство Нахичевани не увенчалась успехом в закавказских судах; в РСФСР таких попыток… не делалось, и это очень хорошо; российской республике удалось выдержать систему единого гражданства, которая у нас не вполне реализовалась в Союзе ССР.