Олег Жирнов - Актуальные проблемы Европы №2 / 2011

• Название: Актуальные проблемы Европы №2 / 2011
• Автор: Олег Жирнов
• Жанр: Экономика
• Год: 2011
• ISBN: 2011-2

Анализируется политика Европейского союза (ЕС) и России на постсоветском пространстве в отношении отдельных постсоветских государств и регионов. Особое внимание уделяется таким инициативам Евросоюза, как Европейская политика соседства, «Восточное партнерство», направленным на укрепление влияния ЕС в бывших советских республиках. Оцениваются перспективы включения некоторых из них в состав Евросоюза. Рассматривается также политика России в отношении своих ближайших соседей.

---

Многие зарубежные эксперты, например Д. Линч [Lynch], отмечают, что в 1990-е и в начале 2000-х годов у Евросоюза отсутствовало четкое представление о целях развития отношений с постсоветскими государствами. Это было связано не только с наличием более актуальных проблем, но и с нехваткой экспертных оценок состояния дел в регионе, особенно в отношении Центральной Азии [The Quandaries]. Вполне оправданные попытки Евросоюза выработать цельное понимание постсоветского пространства часто приводили к тому, что его политика стала недифференцированной, недостаточно учитывающей специфику отдельных государств региона. В документах Еврокомиссии последних лет, посвященных оценке ЕПС или «Восточному партнерству», этот недостаток был учтен, однако никаких реальных изменений не произошло. Например, в 2005 г. подписание «Планов действия» с закавказскими республиками было, к большому неудовольствию Еревана и Тбилиси, приостановлено из-за разногласий между ЕС и Азербайджаном относительно открытия прямого воздушного сообщения между Баку и Северным Кипром. Брюссель не всегда понимал, что отношения с Евросоюзом не являются приоритетом для многих стран постсоветского пространства, поэтому зачастую проявлял больше энтузиазма в сфере региональной интеграции, чем сами постсоветские страны.

На постсоветском пространстве лишь элиты Украины, Молдавии и Грузии ориентированы на Евросоюз. Однако сотрудничество с ЕС они воспринимают не в последнюю очередь как шанс «насолить» Москве, а не как возможность начать модернизацию. Что касается Белоруссии, то уже несколько лет ее руководство умело играет на противоречиях Москвы и Брюсселя. В свою очередь, Евросоюз избегает чрезмерного участия в решении проблем даже наиболее «прозападных» стран постсоветского пространства, так как это требует огромных ресурсных затрат, может привести к обострению отношений с Москвой и поставить вопрос о потенциальном членстве этих государств-партнеров в Евросоюзе, чего Брюссель как раз и стремится избежать. Тем не менее интерес стран региона к сотрудничеству с ЕС нельзя недооценивать даже в тех случаях, когда оно не предусматривает значительных финансовых дотаций. Например, многие министерства Белоруссии в течение нескольких лет интенсивно налаживают контакты с ЕС для получения «управленческого опыта». В свою очередь, Москва пока не смогла предложить постсоветским странам какой-либо внятной «программы модернизации» или привлекательной модели развития. Приход к власти на Украине В. Януковича хотя и сбалансировал внешнюю политику Киева, вернув ее к «многовекторности» эпохи Л. Кучмы, но отнюдь не закрыл каналы взаимодействия с Брюсселем. Переговоры относительно соглашения о свободной торговле, дальнейшем облегчении визового режима продолжаются. Киев не отказывается от идеи «европейской интеграции», сколь бы нечетко эта идея ни была сформулирована. В. Янукович действительно больше, чем его предшественники, склонен учитывать мнение Российской Федерации, но он остается в первую очередь украинским политиком.

В попытке укрепить инструменты влияния ЕС на постсоветском пространстве Еврокомиссия в 2006–2007 гг. на основе предложений Германии расширила номенклатуру бонусов, предлагаемых странам-партнерам [On strengthening; A Strong European neighbourhood Policy]. Примечательно, что программа «Восточное партнерство», подаваемая Евросоюзом в качестве нового этапа развития отношений с постсоветскими странами, предусматривает фактически те же самые «вознаграждения», не привнося каких-либо новых идей относительно реализации интересов Евросоюза в регионе.

Возможность постсоветских стран воспользоваться программами и сотрудничать с агентствами Евросоюза останется, вероятно, ограниченной. Во-первых, не все агентства и программы ЕС открыты для подобного взаимодействия. Во-вторых, в 2007 г. из всех постсоветских стран в рамках Европейской политики соседства лишь Украина начала переговоры о подобном сотрудничестве. В-третьих, масштабные дискуссии по реформированию системы агентств Европейского союза [Andoura, Timmerman] могут серьезно осложнить их взаимодействие с третьими странами.

Подписание Пактов мобильности и безопасности, предусматривающих облегчение визового режима для некоторых категорий граждан постсоветских государств, является недостаточно весомым аргументом для стран региона. Облегчение визового режима произойдет лишь в случае подписания соглашений о реадмиссии и ужесточении контроля над миграцией. Отмена визового режима или его упрощение для трудовых мигрантов по-прежнему остается делом далекого будущего. К предложению Еврокомиссии облегчить визовый режим для трудовых мигрантов следует отнестись настороженно, так как в настоящее время рынок труда не открыт полностью даже для новых членов ЕС из Центральной и Восточной Европы. В вопросе визового режима приоритетом для ЕС является борьба с нелегальной миграцией и обеспечение безопасности, а не облегчение контактов со странами-соседями [Parkes; Boniface, Wesseling]. Например, в связи с вступлением новых государств – членов ЕС в Шенгенскую зону для большинства постсоветских стран был увеличен размер консульского сбора (до 60 евро), усложнилась процедура получения виз и сокращен объем выдачи многоразовых виз.

Расширенный политический диалог по вопросам ОВПБ/ЕПБО (внешняя и оборонная политика) между Европейским союзом и постсоветскими странами скорее всего останется сугубо декларативной мерой, так как, участвуя в нем, страны – партнеры ЕС могут лишь формально выражать согласие (или несогласие) с декларациями Европейского союза по внешнеполитическим вопросам. Не стоит также придавать слишком большое политическое значение участию военных контингентов ряда постсоветских стран в миротворческих операциях ЕС.

В 1990-е годы Брюссель в рамках СПС предоставлял постсоветским странам режим наибольшего благоприятствования, однако при этом Евросоюз сохранял за собой право ограничить объемы поставок из региона. В рамках ЕПС на протяжении 2003–2008 гг. отсутствовала ясность относительно того формата экономического сотрудничества, который готов был предоставить Евросоюз. Первоначально речь шла об участии постсоветских стран в «пространстве четырех свобод» и получении ими «доли во внутреннем рынке ЕС», хотя размер этой доли так и не был конкретизирован. Пока Евросоюз готов предоставить постсоветским государствам-партнерам лишь зону свободной торговли. Однако вряд ли эта мера в ближайшие годы станет значимым экономическим рычагом влияния ЕС в регионе: длительные переговоры по вступлению в ВТО Белоруссии и Азербайджана, сложность административно-технического обеспечения функционирования зон свободной торговли, отсутствие ясности относительно отраслей, в которых произойдет либерализация торговли, – все это вряд ли позволит предложениям Европейского союза стать по-настоящему привлекательными. Более того, ряд государств – членов ЕС активно выступал против возможной либерализации торговли сельскохозяйственным сырьем с постсоветскими странами [EU foreign ministers]. Дополнительные трудности может вызвать тот факт, что не все «Планы действий» ЕПС для постсоветских государств недвусмысленно говорят о возможности создания зон свободной торговли. Четко об этом сказано лишь в «Плане действий» ЕС–Украина, а в отношении остальных постсоветских стран говорится или о постепенном снятии нетарифных ограничений, или об участии в «Генеральной системе преференций плюс». В качестве долгосрочной цели Евросоюз выдвинул проект Экономического сообщества соседних государств (Neighbourhood Economic Community), которое должно создать условия для участия постсоветских стран в едином рынке Евросоюза. Однако этот проект, по сути, автоматически становится конкурентом Единого экономического пространства, что может привести к возникновению напряженности в отношениях между Москвой и Брюсселем. При этом следует обратить внимание на то, что уже сейчас Евросоюз становится едва ли не основным торгово-экономическим партнером для стран региона.

Реализация программ финансовой помощи постсоветским государствам также не лишена проблем. Например, в ходе переговоров объем финансовых отчислений на программу «Восточное партнерство» был сокращен до 600 млн. евро [Presidency conclusions]. В рамках «Европейского инструмента соседства и партнерства» (ЕИСП)3 был создан особый фонд содействия реформам в политико-административной сфере (Governance Facility), чьи функции в том или ином объеме перейдут к новой программе «Comprehensive Institution Building», создаваемой под эгидой «Восточного партнерства». До 2007 г. финансовая помощь постсоветским странам шла по линии программы ТАСИС. Эти средства оказали региону весомую поддержку, однако их объем был недостаточен: например, в 1994–1999 гг. постсоветские государства, включая Монголию, получили по линии программы ТАСИС примерно в 8 раз меньше средств (в расчете на душу населения), чем страны ЦВЕ [Fritz]. Дополнительные сложности создавала недостаточная координация деятельности представительств ТАСИС на местах, а также неадекватный механизм оценки эффективности финансируемых программ, так как оценивался пакет технической помощи, предоставленный западной фирмой, а не его окончательный результат. Отчасти эти проблемы «перекочевали» в ЕИСП. Некоторые страны постсоветского пространства сумели обойтись и без этих средств, когда возникали разногласия с Евросоюзом, как это было, например, в случае с Белоруссией (за счет субсидий из Москвы) и Азербайджаном (за счет имеющихся запасов углеводородов). Однако создается впечатление, что финансовая поддержка и субсидии Москвы отнюдь не всегда способны обеспечить лояльность – примерами могут быть отношения с Минском и Киевом.