Александр Чаплинский - Разрешительная деятельность в Российской Федерации

• Название: Разрешительная деятельность в Российской Федерации
• Автор: Александр Чаплинский
• Издательство: ЛитагентВысшая школа экономики1397944e-cf23-11e0-9959-47117d41cf4b
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2017
• ISBN: 978-5-7598-1589-1,978-5-7598-1652-2

Монография основана на результатах инвентаризации разрешительных полномочий, предусмотренных нормативно-правовыми актами Российской Федерации и осуществляемых органами власти федерального, регионального и муниципального уровней, а также организациями, наделенными публично-властными полномочиями. Она включает не только анализ нормативного материала, но и иллюстрирующие его примеры, основанные на статистической информации, докладах и отчетах о результатах деятельности органов власти, осуществляющих разрешительную деятельность, сведениях об исполнении федерального бюджета, судебной и административной практике.

Книга может быть полезна государственным служащим, студентам и преподавателям вузов, работникам научных организаций, а также всем интересующимся вопросами государственного (муниципального) управления и административного права.

---

а) установление законодательством императивности получения лицензии для подвластных субъектов с обязательным наличием мер ответственности за осуществление деятельности (совершение действия) без получения лицензии;

б) субъектами лицензирования являются уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Банк России и государственные корпорации;

в) объектами лицензирования являются, как правило, отдельные виды деятельности, право на осуществление которых ограничено необходимостью получения хозяйствующими субъектами специального разрешения – лицензии;

г) в результате лицензирования юридические и индивидуальные предприниматели приобретают не только право на осуществление конкретных видов деятельности (входящих в ее состав отдельных видов работ и услуг), но и обязанности по выполнению установленных специальных лицензионных требований и условий.

В российском законодательстве лицензирование как разрешительный режим имеет довольно высокую степень унификации и регламентации, активно совершенствуется с позиций универсализации, сокращения избыточности и устранения дублирования, замены негосударственными формами регулирования. Как справедливо отмечает Е. И. Спектор, режим лицензирования представляет собой одно из универсальных и эффективных легализующих средств государственного регулирования экономики, которое наиболее юридически полно проработано в отличие от иных разрешительных режимов[31].

Сформированная система нормативно-правового регулирования лицензионной деятельности основывается на базовом Федеральном законе от 04.05.2011 № 99-ФЗ, определяющем понятия, цели, задачи, устанавливающие принципы, организационную структуру лицензирования, перечень подлежащих лицензированию отдельных видов деятельности, унифицированный порядок организации и проведения лицензирования, а также на системе актов правительства Российской Федерации, регламентирующих порядок лицензирования в конкретных сферах деятельности.

В. Объекты лицензирования

В подавляющем большинстве случаев единственным объектом лицензирования является конкретный вид хозяйственной деятельности (63 вида лицензий; 95,5 %). Однако нужно отметить, что получение лицензии не означает разрешение на осуществление любых действий, составляющих определенный вид деятельности.

Во-первых, как правило, лицензия выдается с указанием выполняемых лицензиатом работ (оказываемых услуг), составляющих лицензируемый вид деятельности. Соответственно, лицензиату запрещается выполнение иных работ, оказание иных услуг, входящих в деятельность, на осуществление которой он получил лицензию. В случае изменения перечня работ или услуг, реализуемых лицензиатом, лицензия подлежит переоформлению.

Детализация перечня работ и услуг сильно варьируется в зависимости от лицензируемого вида деятельности. Так, в состав погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах входит только два вида работ: 1) работы по перегрузке опасных грузов на внутреннем водном транспорте; 2) работы по перегрузке опасных грузов в морских портах. В то же время в рамках медицинской деятельности выделяется 151 вид работ (услуг), начиная от услуг по педиатрии или хирургии и заканчивая услугами по косметологии, диетологии, медицинскому массажу, лечебной физкультуре и медицинской статистике[32].

Во-вторых, хотя формально лицензия действует на всей территории РФ, фактически лицензиат вправе осуществлять свою деятельность только в тех местах (зданиях, помещениях, земельных участках), которые указаны в лицензии. При изменении мест осуществления лицензируемого вида деятельности лицензия подлежит переоформлению.

В некоторых случаях (3 вида лицензий; 4,5 %) объектом лицензирования являются как отдельные действия, так и деятельность. Так, лицензии в сфере внешней торговли товарами и лицензии на внешнеэкономические операции с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, в отношении которых установлен экспортный контроль, могут быть разовыми (на отдельную сделку) или генеральными (имеющими ограничения на срок или объем передаваемых объектов).

Лицензия на приобретение оружия выдается на приобретение установленного количества оружия определенного типа, т. е. на совершение отдельных действий. В то же время лицензия на экспонирование или коллекционирование оружия представляет собой разрешение на деятельность.

С. Органы, осуществляющие лицензирование

Полномочиями по лицензированию обладают федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Банк России и государственные корпорации. Однако подавляющее большинство видов лицензирования осуществляется ФОИВ. Статистические данные о распределении видов лицензирования по уровню власти приведены в табл. 9.

Таблица 9.

Виды лицензирования в разрезе лицензирующих органов

Органы субъектов осуществляют лицензирование или участвуют в лицензировании 8 видов деятельности, из которых 4 вида деятельности лицензируются в рамках федеральных полномочий, переданных для осуществления субъектам РФ, и 4 вида деятельности – в рамках собственных полномочий субъектов РФ. Они перечислены в табл. 10.

Таблица 10.

Полномочия субъектов РФ по осуществлению лицензирования

D. Нормативно-правовые акты, определяющие порядок лицензирования

Лицензирование, будучи разрешительным режимом, должно осуществляться при наличии прямого указания в федеральном законе. Все 66 видов лицензирования осуществляются на основе норм законодательных актов и, соответственно, имеют надлежащее нормативное основание.

В отношении видов деятельности, лицензирование которой осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 99-ФЗ, данным законом установлена двухуровневая схема нормативно-правового регулирования порядка лицензирования.

Первый уровень представляет собой Федеральный закон № 99-ФЗ, в котором закреплены унифицированные требования к процедуре лицензирования. Вторым уровнем являются положения о лицензировании отдельных видов деятельности, утвержденные постановлениями правительства РФ. В них должны быть установлены: 1) лицензионные требования; 2) перечень выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности; 3) перечень документов, которые свидетельствуют о соответствии соискателя лицензии лицензионным требованиям; 4) исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований.

Виды деятельности, лицензирование которых выведено из сферы действия Федерального закона № 99-ФЗ, не имеют унифицированной схемы нормативно-правового регулирования: для каждого вида лицензируемой деятельности характерен свой вариант распределения регулирующих норм между различными актами.

Необходимое подробное регулирование порядка лицензирования имеется в отношении 54 видов деятельности (81,9 % от общего количества). В отношении остальных 12 видов лицензирования имеются следующие недостатки.

Во-первых, согласно ч. 2 ст. 12 Федерального закона № 99-ФЗ положениями о лицензировании должны устанавливаться исчерпывающие перечни выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности (если указанные перечни не установлены федеральными законами). Однако в отношении 9 видов деятельности отсутствуют перечни работ, услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности. Данными видами деятельности являются:

1) производство и реализация защищенной от подделок полиграфической продукции;

2) тушение пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры;

3) перевозки воздушным транспортом пассажиров;

4) перевозки воздушным транспортом грузов;

5) перевозки железнодорожным транспортом опасных грузов;

6) погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте;

7) буксировка морским транспортом;

8) изготовление экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для ЭВМ, баз данных и фонограмм на любых видах носителей;

9) предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами.

Во-вторых, в отношении 3 видов деятельности, на порядок лицензирования которых не распространяется Федеральный закон № 99-ФЗ, существующее регулирование имеет недостаточно подробный характер, что предоставляет лицензирующим органам крайне широкую степень усмотрения. Данными видами деятельности являются:

1) деятельность в области использования атомной энергии (лицензируемые виды деятельности указаны в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии», однако приведенный перечень не является достаточно четким и определенным);