Коллектив авторов - Региональное финансовое право

• Название: Региональное финансовое право
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2017
• ISBN: 978-5-7205-1379-5

Представленная работа коллектива авторов посвящена постановке проблемы выделения в рамках науки финансового права отдельного направления – регионального финансового права (правового регулирования региональных публичных финансов). В работе представлен авторский подход к понятию регионального финансового права, его предмету, системе и методологии. Исследуется развитие науки регионального финансового права, а также правовое регулирование регионального и муниципального денежного обращения, региональное бюджетное право, региональные и местные налоги, региональный публичный кредит, региональное публичное страхование, региональный бюджетный контроль. Отдельно акцентируется внимание на необходимости изучения региональных и местных публичных финансов в зарубежных странах.

Книга предназначена для практикующих юристов, преподавателей и студентов юридических вузов.

---

Вместе с тем, являясь собственниками своего имущества, данные хозяйствующие субъекты действуют в неких общих, публичных интересах[189]. Как следует из ст.10 Закона Иркутской области от 27 декабря 2013 г. № 167-03 «Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах на территории Иркутской области», данный фонд создается Правительством Иркутской области в целях обеспечения своевременного проведения капитального ремонта в многоквартирных домах, расположенных на территории Иркутской области, создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан, т. е. в публичных целях.

Таким образом, в данном случае мы наблюдаем децентрализацию публичных функций государства иным хозяйствующим субъектам, способным достаточно эффективно их осуществлять[190], одновременно извлекая прибыль. Следует согласиться с А.М. Черноверхским, полагающим, что это позволяет достичь сразу нескольких целей: избавиться от излишних функций и сократить неэффективные расходы, а также осуществление указанных функций более результативно[191].

Как отмечал, П.М. Годме, бывают случаи, когда даже частные или получастные организации получают от государства право осуществлять некоторые программы или прерогативы публичной власти и могут использовать в своей деятельности средства принуждения. При этом, по его мнению, государство принимает во внимание общую заинтересованность в деятельности этих организаций и предоставляет им возможность использовать средства публичной власти[192]. Так, государство участвует в обеспечении их соответствующими финансовыми ресурсами или создает условия для аккумуляции этих ресурсов[193]. В связи с этим в литературе совершенно обоснованно высказываются идеи ужесточения финансово-правого регулирования использования отдельных таких фондов[194], в т. ч. путем распространения на данную сферу требований о прозрачности (открытости), эффективности соответствующих расходов.

Основу всех публичных региональных расходов составляют расходы бюджетов субъектов Российской Федерации (региональные бюджетные расходы). При этом следует разграничивать понятия «расходы бюджета субъекта Российской Федерации» и «государственные расходы субъекта Российской Федерации» (региональные государственные расходы).

Являясь понятием многоаспектным, государственные расходы субъекта Российской Федерации в материальном значении можно определить как государственные затраты, издержки, выплаты, осуществляемые в денежной форме за счет средств региональных государственных фондов для финансового обеспечения задач и функций субъекта Российской Федерации. Данный подход к определению государственных расходов применяется во многих финансово-правовых исследованиях[195].

Характеризуя государственные расходы, также следует учитывать, что они представляют собой экономическую категорию, т. е. фундаментальное понятие экономической науки, выражающее однородные процессы и явления[196]. Экономический аспект позволяет взглянуть на государственные и муниципальные расходы как на совокупность экономических отношений по использованию фондов денежных средств государства и местного самоуправления в интересах общества; этот аспект акцентирует внимание на явлениях макроэкономического плана, объективности существования финансов в целом[197].

При этом государственные расходы, являясь разновидностью государственных финансов, представляют собой достаточно эффективный инструмент регулирования экономики, по сравнению с административным воздействием на данную сферу.

Как известно, рыночное регулирование несовершенно. Необходимость государственного вмешательства в экономику обусловлена необходимостью решения задач, связанных с удовлетворением потребностей всего общества – обеспечением крупных структурных сдвигов, поддержкой приоритетных направлений экономического развития, расширением и совершенствованием объектов социальной и производственной инфраструктуры и т. п. Как совершенно справедливо отмечал М.И. Пискотни, «… тот потенциал, которым пока располагает Россия, сам по себе еще не гарантирует необходимого подъема ее экономики. Но он вполне позволяет добиться такого подъема при условии, если государство будет проводить активную и обоснованную экономическую политику, полностью отвечающую национальным интересам страны»[198]. При этом значительная роль в регулировании публичного социально-экономического развития региона отводится государственным расходам, которые воздействуют на обозначенную сферу посредством:

– обеспечения содержания региональных государственных учреждений и организаций;

– осуществления государственных закупок;

– осуществления трансфертных платежей социального характера[199].

Таким образом, как справедливо отмечал экономический советник О. фон Бисмарка А. Вагнер, государство из «ночного сторожа» превращается в довольно активного хозяйствующего субъекта.

При этом «разумные расходы могут усилить источники доходов и могут из скудных источников создать обильные. Бесцельные, плохо рассчитанные расходы могут истощить со временем наиобильнейшие источники доходов»[200]. Тем самым подчеркивается распределительная функция финансов, составной частью которой является регулирующее воздействие региональных государственных расходов. Государственные органы субъекта Российской Федерации должны таким образом осуществлять распределение финансовых ресурсов между публичными и частными финансовыми фондами, чтобы стимулировать позитивные явления и противодействовать негативным процессам.

Региональные государственные расходы, являясь разновидностью финансовых отношений, выполняют также присущую финансам контрольную функцию. По мнению Ф. Нитти, «государственные расходы служат в некотором отношении наиболее достоверным показателем коллективной деятельности каждого народа. На бюджет можно смотреть как на великую книгу коллективной психологии. Назначение государственных поступлений на определенные цели обнаруживает не только уровень общественного развития, но и стремления каждой страны»[201].

Вместе с тем региональные государственные расходы, в определенной степени позитивно влияющие на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации и достоверно отражающие это развитие, должны иметь свои пределы, обусловленные необходимостью сохранения рыночной экономики, основанной на принципе конкуренции и ограничения монополистической деятельности, и обеспечивающие соблюдение интересов частных хозяйствующих субъектов.

Наряду с определением в материальном и экономическом значении, о государственных расходах субъекта Российской Федерации можно говорить в организационном аспекте — как о процессе. Так, Н.А. Куфакова, определяя категорию «государственные расходы», указывала, что это «планомерное использование Советским государством централизованных и децентрализованных денежных фондов на создание материально-технической базы коммунизма, удовлетворение постоянно растущих материальных и культурных потребностей народа и укрепление обороноспособности страны»[202].

Кроме того, организационный аспект категории «региональные государственные расходы» характеризует их рассмотрение в качестве составной части финансовой деятельности государства[203]. При этом отдельные авторы полагают, что государственные и муниципальные расходы являются составной частью лишь стадии использования денежных средств, находящихся в собственности и распоряжении государства или муниципалитетов[204], с чем вряд ли можно согласиться по следующим причинам.

Традиционно, финансовая деятельность государства и местного самоуправления рассматривается как деятельность по образованию (формированию), распределению и использованию принадлежащих им денежных фондов. Стадия образования фондов представляет собой деятельность по наполнению фондов доходами и иными поступлениями в различных правовых формах (налоговые поступления, заимствование денежных средств и т. п.). Стадия распределения необходима для сбалансирования различных денежных фондов государства и местного самоуправления. Например, для сглаживания горизонтальных финансовых дисбалансов централизованных фондов субъектов Российской Федерации, обусловленных различным социально-экономическим развитием регионов России, возникает необходимость в распределении межбюджетных трансфертов. Использование как стадия финансовой деятельности государства представляет собой расходование соответствующих фондов, в результате которого денежные средства направляются «конечным» получателям. При этом деление финансовой деятельности на стадии достаточно условно. Например, распределение денежных средств между федеральным и региональными бюджетами в форме дотаций для федерального бюджета может быть рассмотрено в качестве стадии распределения, а для регионального бюджета – как стадия формирования фонда. Перечисление бюджетных инвестиций на банковский счет государственного унитарного предприятия будет одновременно являться стадией использования государственного централизованного фонда и стадией формирования государственного децентрализованного фонда.