Коллектив авторов - Региональное финансовое право

• Название: Региональное финансовое право
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2017
• ISBN: 978-5-7205-1379-5

Представленная работа коллектива авторов посвящена постановке проблемы выделения в рамках науки финансового права отдельного направления – регионального финансового права (правового регулирования региональных публичных финансов). В работе представлен авторский подход к понятию регионального финансового права, его предмету, системе и методологии. Исследуется развитие науки регионального финансового права, а также правовое регулирование регионального и муниципального денежного обращения, региональное бюджетное право, региональные и местные налоги, региональный публичный кредит, региональное публичное страхование, региональный бюджетный контроль. Отдельно акцентируется внимание на необходимости изучения региональных и местных публичных финансов в зарубежных странах.

Книга предназначена для практикующих юристов, преподавателей и студентов юридических вузов.

---

Обозначенное многообразие видов, форм и способов осуществления региональных бюджетных расходов образует единую систему, являющуюся основой всей финансовой деятельности субъекта Российской Федерации. Как справедливо отмечал Э.М. Берендтс, «…ради расходов только и существует государственное хозяйство, и ни одна из государственных задач не может быть исполнена без затраты материальных средств, т. е. без расходов. Величиною расходов и целями их назначения определяется весь характер государственного хозяйства и обусловлены в значительной степени развитие, или застой, или разрушение его» [233].

§ 2. Доходы региональных бюджетов в Российской Федерации

Доходы региональных бюджетов и территориальных государственных внебюджетных фондов составляют центральное звено региональных публичных доходов. Отметим, что стоящая перед регионами сложная задача финансирования различных публичных расходов может быть реализована как за счет бюджетных фондов, традиционно признаваемых публичными, так и за счет создаваемых в публичных целях иных денежных фондов. Бюджетные доходы покрывают только часть региональных публичных расходов, хотя и основную, Несомненно, назначением регионального бюджета является обеспечение публичного интереса[234]. Вместе с тем ограниченность бюджетных средств, невозможность удовлетворения за их счет всех общих региональных потребностей предопределяют то, что функции региона в сфере образования, здравоохранения, культуры, в социальной и иных областях осуществляют различные организации, наделенные для этих целей государственным имуществом, – казенные, бюджетные и автономные учреждения, государственные унитарные предприятия. Более того, в публичных целях используются и денежные фонды, традиционно относимые к частным.

Обозначим, что публичность нельзя сводить только к принадлежности государству. Публичность связана с направленностью на обеспечение публичного интереса, под которым необходимо понимать интерес социальной общности, признанный государством и обеспеченный правом. Помимо этого, необходимо обратить внимание и на обязательный характер возникающих при этом отношений и, соответственно, императивность метода их регулирования. По нашему мнению, в настоящее время с публичных позиций необходимо рассматривать не только традиционные публичные фонды денежных средств – бюджеты и внебюджетные фонды, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, фонды государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий, – но и иные фонды денежных средств, отвечающие признакам публичности. Мы полностью солидарны с А.М. Черноверхским в том, что денежные фонды (и, соответственно, и составляющие этих фондов – доходы и расходы) являются публичными, если возникающие по поводу этих фондов отношения отвечают всем признакам публичности[235].

На наш взгляд, с финансово-правовых позиций к признакам публичности фонда необходимо отнести наличие публичного интереса, целенаправленность на осуществление публичных функций в экономической, политической, социальной, культурной и др. сферах, а также императивный метод правового регулирования. Соответственно, к публичным денежным фондам необходимо относить как централизованные фонды, так и децентрализованные фонды (денежные фонды государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных (муниципальных) учреждений, государственных корпораций, компаний и др., отвечающие всем признакам публичности). Соответственно, и аккумулируемые в них доходы являются публичными доходами. Заметим, что в отличие от федерального уровня возможности регионов использовать децентрализованные публичные доходы значительно ограничены. К децентрализованным региональным публичным доходам в настоящее время можно отнести 1) доходы бюджетных и автономных учреждений, 2) доходы государственных унитарных предприятий, 3) доходы, поступающие в иные фонды денежных средств, аккумулируемые в публичных целях, в частности, доходы региональных фондов капитального ремонта.

Рассмотрение региональных бюджетных доходов стоит начать с категориального аппарата. Анализируя понятие бюджетных доходов, обратим внимание на следующее. В финансово-правовой литературе, как правило, подчеркивается, что бюджетные доходы представляют собой общественные отношения, возникающие в процессе формирования бюджетных фондов, что в полной мере отражает понимание доходов как общественных отношений, возникающих в процессе аккумуляции (формирования) фондов денежных средств. Так, Ю.В. Арбатской доходы бюджета определяются как отношения по распределению и перераспределению уполномоченными субъектами в строго установленных законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актами местного самоуправления формах части национального дохода в бюджет, с целью создания финансовой базы, необходимой для решения стоящих перед Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями задач[236].

Подчеркивается поступление доходов собственность публично-правовых образований. Так, Н.Ю. Чуловский определяет доходы бюджета как поступающие в собственность государства и муниципальных образований денежные средства, необходимые для эффективного осуществления государством и муниципальными образованиями возложенных на них социальных, экономических и иных функций[237].

Отражаются в литературе такие признаки бюджетного дохода как безвозмездность и безвозвратность. Например, О.В. Болтиновой доходы бюджета определяются как «структурная часть бюджета, предусматривающая источники поступления платежей в основной фонд денежных средств – бюджет – на безвозвратной и безвозмездной основе согласно бюджетной классификации Российской Федерации»[238].

Содержится легальное определение и в ст.6 БК РФ, которое зачастую дублируется в литературе[239]. Анализируя легальное определение, отметим, что некоторыми авторами критикуется указание в легальном определении на то, что доходами бюджета считаются поступающие в бюджет денежные средства. Так, по мнению И.А. Гуляева «из определения вытекает, что если даже денежные средства были направлены в бюджет, но не поступили на его единый счет, они все равно считаются его доходом, поскольку законодатель употребляет именно слово «поступающие», а не «поступившие», в то время как бюджетными доходами необходимо признавать только те средства, которые уже находятся на едином счете бюджета[240]. Если принять данную точку зрения, то получается, что денежные средства можно признать доходом только после их фактического поступления на бюджетный счет.

В связи с этим возникает множество вопросов. Прежде всего, если бюджетными доходами признать только фактически поступившие на бюджетный счет денежные средства, становится не вполне понятным наличие в БК РФ ст.40, регулирующей зачисление доходов в бюджет. Кроме того, получается, что признавая бюджетными доходами уже поступившие в бюджет денежные средства, мы оставляем за границами правового поля отношения, складывающиеся после уплаты налога налогоплательщиком[241] и до зачисления его на единый счет бюджета. Более того, за границами правового поля в таком случае остаются планирование и прогнозирование поступления доходов в бюджет. По справедливому замечанию М.И. Пискотина, «одна из первостепенных задач финансового планирования состоит в том, чтобы создавать условия для планомерного и постоянного наращивания финансовых ресурсов, обогащения и расширения источников, питающих бюджет»[242]. В связи с этим полагаем необходимым согласиться с законодателем в том, что доходами бюджета необходимо считать поступающие в бюджет денежные средства, что позволяет учесть их прогнозный и вероятный характер и включить в число бюджетных отношений отношения по зачислению средств, поступивших в уплату различных платежей на бюджетные счета.

Следующее, что обращает на себя внимание, это отнесение бюджетным законодательством Российской Федерации к бюджетным доходам всех поступающих в бюджет определенного уровня денежных средств, т. е. не только средств, поступающих извне (налогов, сборов, штрафов, арендной платы и пр.), но и межбюджетных трансфертов, что привело к размыванию границ возникающих в сфере бюджетных доходов общественных отношений. Ведь межбюджетные трансферты имеют своей основой уже поступившие в бюджетную систему доходы и поступают в один бюджет из другого бюджета бюджетной системы. Такое решение законодателя вызывает необходимость выработки теоретической конструкции, дающей разумное объяснение данному подходу. Например, Р.М. Мутушев считает необходимым выделение доходов в собственном смысле слова и в широком аспекте. При этом под доходами в собственном смысле слова понимает денежные средства, поступающие от первичных источников в собственность государства (налоги, сборы, доходы от использования государственного имущества), являющиеся источниками увеличения государственной казны; доходами же в широком аспекте признает все денежные средства, учитываемые на едином счете бюджета, среди которых присутствуют и другие поступления (в частности, межбюджетные трансферты)[243].