Коллектив авторов - Региональное финансовое право

• Название: Региональное финансовое право
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2017
• ISBN: 978-5-7205-1379-5

Представленная работа коллектива авторов посвящена постановке проблемы выделения в рамках науки финансового права отдельного направления – регионального финансового права (правового регулирования региональных публичных финансов). В работе представлен авторский подход к понятию регионального финансового права, его предмету, системе и методологии. Исследуется развитие науки регионального финансового права, а также правовое регулирование регионального и муниципального денежного обращения, региональное бюджетное право, региональные и местные налоги, региональный публичный кредит, региональное публичное страхование, региональный бюджетный контроль. Отдельно акцентируется внимание на необходимости изучения региональных и местных публичных финансов в зарубежных странах.

Книга предназначена для практикующих юристов, преподавателей и студентов юридических вузов.

---

Несомненно, региональные государственные расходы осуществляются на стадии использования соответствующих денежных фондов. Вместе с тем о государственных расходах субъекта российской Федерации можно говорить и на второй стадии финансовой деятельности – на стадии распределения, поскольку в этом случае финансово обеспечивается государственная потребность в равномерном развитии территорий региона посредством обеспечения соответствующей равномерной финансовой базы.

Нередко при определении государственных расходов в рамках различных подходов делается акцент на их урегулированность нормами финансового права. Так, Э.М. Берендтс придерживался материального подхода в определении государственных расходов, подчеркивая при этом их юридическую составляющую. По его мнению, с правовой точки зрения государственные расходы – все выдачи и затраты государственных хозяйственных средств, производимые законом уполномоченными органами государства в законной форме для

исполнения задач требуемых или допущенных законом же[205].

Некоторые авторы видят в таких определениях характеристику государственных расходов с правовой точки зрения[206]. Комментируя это, можно лишь согласиться с Л.К. Вороновой, отмечавшей, что общественные отношения в области расходов могут выступать только как правоотношения, которые «неотделимы от реальных фактических обстоятельств – использования денежных средств на покрытие расходов, связанных с функционированием того или иного органа государства»[207].

Региональные государственные расходы весьма многообразны. При этом значительную их долю составляют бюджетные расходы, представляющие собой, согласно ст.6 БК РФ, выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Следовательно, рассмотренные ранее подходы к определению государственных расходов субъекта Российской Федерации характерны и при определении категории бюджетных расходов.

Подробнее остановимся на приведенной легальной дефиниции бюджетных расходов. Следует обратить внимание на сделанные законодателем исключения из состава бюджетных расходов – средства, учитываемые в соответствии с БК РФ в качестве источниками финансирования дефицита бюджета. Подобные исключения содержатся в дефинициях бюджетных расходов и в зарубежной практике. Так, согласно и. 13 ст.2 Бюджетного кодекса Украины расходы бюджета – средства, направленные на осуществление программ и мер, предусмотренных соответствующим бюджетом. К расходам бюджета не принадлежат погашение долга; предоставление кредитов из бюджета; размещение бюджетных средств на депозитах; приобретение ценных бумаг; возврат излишне уплаченных в бюджет сумм налогов и сборов и других доходов бюджета, проведение их бюджетного возмещения[208].

Следовательно, не являются региональными бюджетными расходами средства, направленные на погашение ранее полученных банковских, бюджетных кредитов, погашение основного долга по обязательствам, связанным с размещением государственных (муниципальных) ценных бумаг. Не относится к числу расходов бюджета и выдача бюджетных кредитов, предоставление которых происходит по тем же правилам, что и осуществление бюджетных расходов – на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете. Таким образом, из состава региональных бюджетных расходов исключается предоставление денежных средств, обуславливающее возмездные, возвратные отношения. В целях отграничения расходов бюджета от выплат по источникам финансирования дефицита бюджета в научной литературе предлагается определять их как выплаты из бюджета, не влекущие изменения активов или обязательств публично-правового образования[209].

В научной литературе отдельными авторами высказывается критика легального определения расходов бюджетов, закрепленная в ст.6 БК РФ. Так, А.В. Голубев полагает, что определение расходов бюджетов как выплачиваемых из бюджета денежных средств не соответствует роли этого понятия в регулировании бюджетных отношений. С учетом приведенного определения, по его мнению, о расходах можно говорить, лишь когда денежные средства на едином счете бюджета, как объекты данных бюджетных отношений, реально существуют, т. е. после исполнения бюджета по доходам, в связи с чем указывается на некорректное использование понятия «расходы бюджета» в ряде статей БК РФ[210].

Действительно, в отдельных статьях БК РФ наблюдаются некоторые неточности в использовании бюджетно-правовых категорий. Например, следует согласиться с рассматриваемым А.В. Голубевым некорректным определением дефицита бюджета как превышения расходов бюджета над его доходами (ст.6 БК РФ), что с учетом содержания понятия расходов бюджета возможно лишь на стадии исполнения бюджета, в то время как дефицит бюджета утверждается законом (решением) о бюджете. Речь должна идти о превышении плановых показателей расходов над доходами.

В целом же существенная переработка определения расходов бюджетов не представляется необходимой. Определяя расходы бюджетов как выплачиваемые из бюджета денежные средства, следует различать действия по формированию бюджетных расходов и действия по их осуществлению. При этом в процессе формирования и осуществления бюджетных расходов несколько этапов.

Формирование бюджетных расходов предполагает возникновение расходного обязательства; преобразование расходного обязательства в бюджетное путем включения затрат на соответствующие нужды в закон (решение) о бюджете с одновременным утверждением бюджетных ассигнований; утверждение лимитов бюджетных обязательств.

Осуществление бюджетных расходов (исполнение бюджета по расходам) включает в себя принятие и учет бюджетных и денежных обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств.

Давая характеристику региональным бюджетным расходами, следует также остановиться на анализе смежной финансово-правовой категории «финансирование». Традиционно в науке финансового права финансирование рассматривается в качестве метода ведения финансовой деятельности государства и муниципальных образований представляющего собой безвозвратное и безвозмездное предоставление соответствующих денежных средств наряду с методом кредитования, предполагающим выделение денежных средств на началах возмездности и возвратности[211].

В научной литературе нередко приводятся определения финансирования в более широком смысле. Так, М.В. Карасева говорит о методах безвозвратного и возвратного финансирования[212], по сути, отождествляя возвратное финансирование с традиционным методом кредитования. По мнению Ю.О. Костенко, государственные и муниципальные расходы осуществляются путем финансирования, которое в зависимости от источников подразделяется на виды: бюджетное финансирование, самофинансирование и кредитование[213]. С.И. Федчук настаивает на произошедших изменениях в понятийном аппарате, обусловленных трансформациями в экономике и также рассматривает понятие финансирования бюджетных расходов в более широком значении[214].

Таким образом, можно рассматривать термин «финансирование» как в узком значении (как безвозвратное и безвозмездное предоставление соответствующих денежных средств), так и в широком (как осуществление выплат из соответствующих фондов различного характера). При этом следует помнить, что с учетом положений действующей редакции БК РФ сами расходы бюджетов представляют собой преимущественно безвозмездное и безвозвратное предоставление денежных средств. Следовательно, на сегодняшний день можно говорить о финансировании бюджетных расходов лишь в узком значении данного понятия.

Для всесторонней характеристики региональных бюджетных расходов необходимо проанализировать их виды, формы и способы осуществления.

Виды расходов бюджета можно выделись, применяя их классификацию по разнообразным основаниям, как закрепленным законодательно при регламентации бюджетной классификации Российской Федерации, так и предлагаемым ученым сообществом.

Региональные бюджетные расходы можно классифицировать по ведомственному признаку. Официально данное деление расходов закрепляется как «ведомственная структура расходов бюджета», т. е. распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете, по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов бюджетов либо по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам и (или) целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов. Таким образом, расходы бюджета можно подразделить на виды в зависимости от того, какой орган или учреждение наделяется полномочиями распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств[215]. Классификация расходов бюджета по ведомственному признаку имеет важное значение для правильного его исполнения, поскольку обеспечивает адресный характер предоставляемых бюджетных средств.