Коллектив авторов - Региональное финансовое право

• Название: Региональное финансовое право
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2017
• ISBN: 978-5-7205-1379-5

Представленная работа коллектива авторов посвящена постановке проблемы выделения в рамках науки финансового права отдельного направления – регионального финансового права (правового регулирования региональных публичных финансов). В работе представлен авторский подход к понятию регионального финансового права, его предмету, системе и методологии. Исследуется развитие науки регионального финансового права, а также правовое регулирование регионального и муниципального денежного обращения, региональное бюджетное право, региональные и местные налоги, региональный публичный кредит, региональное публичное страхование, региональный бюджетный контроль. Отдельно акцентируется внимание на необходимости изучения региональных и местных публичных финансов в зарубежных странах.

Книга предназначена для практикующих юристов, преподавателей и студентов юридических вузов.

---

При такой трактовке, конечно, межбюджетные трансферты отграничиваются от поступающих извне денежных средств. Однако, обращает на себя внимание то, что, являясь доходами для одного из звеньев бюджетной системы, для другого звена межбюджетные трансферты являются расходами, при их поступлении в один бюджет из другого бюджета «смены» собственника не происходит; формально, конечно, федеральная собственность меняется на собственность субъектов Российской Федерации или собственность субъектов Российской Федерации на муниципальную, но бюджетные средства остаются бюджетными.

В литературе обращается внимание на перераспределительный характер публичных доходов, который предопределяет то, что в возникающих отношениях происходит смена собственника: различные лица передают часть своего дохода другому собственнику – публичному фонду. Так, А.Р. Батяевой справедливо отмечается, что «доходы представляют собой изъятие государственных средств у других экономических субъектов»[244]. Межбюджетный же трансферт предоставляется за счет уже поступивших в бюджет денежных средств, т. е. «по сути» смена частной собственности на собственность государственную (муниципальную) уже произошла.

Если рассматривать межбюджетный трансферт с точки зрения одного бюджета, то он будет являться или его доходом (в случае получения данным бюджетом межбюджетного трансферта) или расходом (в случае его предоставления этим бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации). Если же рассматривать межбюджетные трансферты в макроэкономическом аспекте с точки зрения бюджетной системы в целом, то их нельзя в чистом виде отнести ни к доходам, ни к расходам, т. к. при межбюджетных трансфертах денежные средства остаются внутри бюджетной системы Российской Федерации. «Расходование» средств одного бюджета на выделение межбюджетного трансферта другому бюджету влечет за собой «доход» этого бюджета, который будет в дальнейшем израсходован путем выделения бюджетных ассигнований. Неслучайно бюджетным законодательством Российской Федерации предусмотрено, что консолидированный бюджет как свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории рассчитывается без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами[245].

Кроме того, отношения, возникающие при межбюджетных трансфертах, имеют свои особенности, отличные от отношений в области доходов: иные основания и принципы их представления, возвратность в определенных законом случаях, движение, как правило, «сверху вниз» и др. Необходимо отметить, что, приводя в своей работе классификацию доходов на первичные и вторичные, С.Д. Цыпкин указывает на то, что вторичными (производными) признаются доходы, «которые по сути дела в систему централизованных доходов не поступают, а представляют собой внутреннее распределение в этой системе»[246]. Полагаем, что отнесение межбюджетных трансфертов к категории бюджетных доходов вызвано необходимостью как упрощения правового регулирования, так и унификации бюджетного учета, этими же причинами вызвано включение норм о межбюджетных трансфертах в разд.2 БК РФ. Н.И. Химичева справедливо заметила, что название разд.2 БК РФ «Доходы бюджетов» не соответствует его содержанию, т. к. кроме норм о бюджетных доходах в нем закрепляются принципы разграничения доходов между звеньями бюджетной системы[247].

На наш взгляд, межбюджетные трансферты нельзя признать доходами в полном смысле этого понятия, поскольку возникающие при этом общественные отношения складываются не в процессе формирования фондов (средства, явившиеся источником межбюджетного трансферта, уже поступили в бюджетную систему), а в процессе их распределения (уже поступившие в бюджетную систему средства перераспределяются между различными бюджетами бюджетной системы). Необходимо отметить, что практически общепризнанно, что финансовая деятельность государства включает в себя три вида действий, связанных с публичными денежными фондами: 1) их собирание; 2) распределение; 3) использование. При формировании фондов денежных средств по сути возникают отношения по «добыванию» фондом денежных средств для обеспечения своего успешного функционирования в соответствии с теми целями, которые перед ним стоят[248]. Кроме того, необходимо обратить внимание на то, что при исследовании методов финансовой деятельности государства межбюджетные трансферты не выделяются в качестве метода формирования денежных фондов[249].

Отметим, что бюджетные доходы, на наш взгляд, необходимо рассматривать как экономические отношения, складывающиеся в процессе формирования бюджетных фондов (включающие в себя все отношения, складывающиеся в процессе планирования, прогнозирования, установления, взимания доходов, их уплаты плательщиками в бюджет и зачислением на счета федерального казначейства). Распределение бюджетных фондов представляется необходимым рассматривать отдельно, относя к данной сфере финансовой деятельности государства экономические отношения, возникающие в процессе бюджетного и налогового регулирования, необходимость которого вызвана федеративным устройством Российской Федерации и наличием в этой связи нескольких самостоятельных звеньев (бюджетов) бюджетной системы Российской Федерации. Соответственно, нельзя поставить знак равенства между бюджетными доходами и доходной частью бюджета. Кроме доходов доходная часть бюджетов формируется за счет межбюджетных трансфертов и источников покрытия бюджетного дефицита (в случае его наличия).

Таким образом, региональные бюджетные доходы можно определить с материальной точки зрения как дефицитные денежные средства, поступающие в процессе распределения (перераспределения) национального дохода безвозмездно и безвозвратно в региональные бюджетные фонды (бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных внебюджетных фондов), а с правовой точки зрения как урегулированные нормами бюджетного права распределительные отношения, возникающие в процессе формирования региональных бюджетных фондов.

Многообразие бюджетных доходов предопределяет необходимость их классификации, которая позволила бы выявить особенности их отдельных видов. Необходимо обратить внимание на то, что попытки систематизации бюджетных доходов предприняты в БК РФ, однако мы целиком согласны с А.Г. Паулем в том, что они «не отвечают требованиям, предъявляемым к построению систем»[250]. Так, ст.41 БК РФ выделяются три группы доходов – налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления, что справедливо критикуется, прежде всего, за формальность деления доходов на налоговые и неналоговые, а кроме того, за то, что и налоговые, и неналоговые доходы безвозмездны, поэтому их все можно отнести и к безвозмездным поступлениям, которые выделяются отдельно. Такое деление признать классификацией нельзя, поскольку нет единого основания деления, отсутствует соразмерность деления, а также члены деления не исключают друг друга.

Отметим, что в юридической литературе бюджетные доходы подразделяются на две группы – налоговые и неналоговые доходы – в зависимости от юридических особенностей и юридической формы денежных поступлений. При этом к налоговым доходам, прежде всего, относят налоги и сборы, т. е. платежи, имеющие обязательный и принудительный характер, а к неналоговым – все иные как обязательные, так и добровольные платежи; доходы от использования имущества, добровольные взносы и пр., не имеющие признаков, присущих налоговым доходам[251]. Полагаем такое деление также некорректным по ряду причин. Прежде всего, обращает на себя внимание то, что при проведении данной классификации нарушено одно из основных правил классификации – соразмерность деления (отдельно выделены налоговые доходы, а все остальные отнесены к неналоговым). Также не вполне понятно разделение обязательных платежей (налоговые доходы априори являются обязательными, а к неналоговым также отнесены иные (не включенные в состав налоговых) обязательные доходы). Это вызвано формальностью основания данной классификации – юридической формой, что сводится в современных условиях в конечном итоге к отрасли законодательства, регулирующей те или иные платежи. Это приводит к невозможности выделения сущностных характеристик, объединяющих каждый из выделенных видов доходов. По нашему мнению, в настоящее время можно выделить единственно возможный критерий деления налоговых и неналоговых бюджетных доходов – отраслевое законодательное регулирование (налоговые доходы регулируются законодательством о налогах и сборах, неналоговые – иными отраслями законодательства), который носит исключительно формальный характер и зависит только от решения публичной власти.

Формальность выделения налоговых и неналоговых доходов привела к тому, что обязательные платежи были разделены «на два лагеря», появились обязательные налоговые и неналоговые платежи, что привело к дискуссиям о критериях их разграничения. Однозначной позиции в юридической литературе не выработано, поскольку все различия между налогами и неналоговыми платежами сводятся только к их возмездному характеру и к закреплению соответствующей отраслью законодательства[252]. Мы полностью согласны с тем, что разграничение сборов налогового и неналогового характера невозможно. Невозможно назвать какой-либо значительный признак неналоговых сборов, отличающий их от сборов, признаваемых налоговыми доходами бюджета[253].