Коллектив авторов - Региональное финансовое право

• Название: Региональное финансовое право
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2017
• ISBN: 978-5-7205-1379-5

Представленная работа коллектива авторов посвящена постановке проблемы выделения в рамках науки финансового права отдельного направления – регионального финансового права (правового регулирования региональных публичных финансов). В работе представлен авторский подход к понятию регионального финансового права, его предмету, системе и методологии. Исследуется развитие науки регионального финансового права, а также правовое регулирование регионального и муниципального денежного обращения, региональное бюджетное право, региональные и местные налоги, региональный публичный кредит, региональное публичное страхование, региональный бюджетный контроль. Отдельно акцентируется внимание на необходимости изучения региональных и местных публичных финансов в зарубежных странах.

Книга предназначена для практикующих юристов, преподавателей и студентов юридических вузов.

---

Таким образом, существование данной классификации бюджетных расходов обусловлено самой сущностью удовлетворяемых государственных потребностей. Как отмечал С.И. Иловайский, «если рассмотреть сущность государственных потребностей, то оказывается, что удовлетворение некоторых из них является, безусловно, необходимым для существования государства, тогда как другие менее насущны; наконец, третьи, хотя и фигурируют в кругу государственных потребностей, в крайнем случае могли бы остаться и неудовлетворенными без существенного ущерба для государственной жизни». В первую очередь следовало удовлетворять необходимые потребности, остальные по мере их значимости. Одновременно ученый совершенно справедливо отмечал невозможность четкого разграничения потребностей по их насущности, указывая на необходимость учета обстоятельств места и времени[223].

Поэтому в виду отсутствия четких критериев разграничения государственных потребностей вряд ли возможно приведенное деление региональных бюджетных расходов претворить в жизнь, закрепив законодательно.

Э.Н. Берендтс делил расходы на реальные и личные. Реальные – направлены на производство или приобретение предметов, материалов для гражданского управления. Личные – на содержание личного состава во всех областях гражданской и военной службы[224].

Ф. Нитти полагал, что по сущности расходы можно различать на расходы действительные и расходы по взиманию. Реальными называются расходы, идущие действительно на государственные услуги ради удовлетворения общественных потребностей. Расходы по взиманию – траты, обусловленные взысканием бюджетных поступлений, администрацией государственных имуществ, эксплуатацией промышленных предприятий государства. Чем последних расходов меньше, тем более благоустроенным и совершенным надо признать данное финансовое хозяйство[225]. Данная классификация воспроизводится и в работах современных ученых[226].

В.А. Лебедев подразделял бюджетные расходы на постоянные и переменяемые, т. е. те, которые не поддавались точному прогнозированию[227]. Данная классификация во многом схожа с делением бюджетных расходов на обыкновенные и чрезвычайные, направленные на преодоление последствий каких-то чрезвычайных ситуаций, которые невозможно было предвидеть при планировании бюджета.

Данная классификация исследуется и современными учеными. Д.Л. Комягин при рассмотрении данной классификации к обыкновенным относит те, которые повторяются ежегодно, а к чрезвычайным – которые появляются в чрезвычайной ситуации или для решения чрезвычайных задач[228]. Н.А. Саттарова, проводя деление бюджетных расходов на обыкновенные и чрезвычайные, к первым относит установленные законом (решением) о бюджете бюджетные средства, которые призваны покрывать основную, наиболее устойчивую и стабильную часть текущих и капитальных бюджетных расходов. Чрезвычайные расходы указанный автор сводит лишь к расходам временного характера, финансируемым за счет утвержденных законом (решением) о бюджете резервных фондов[229].

В советский период развития юридической науки во многих финансово-правовых исследованиях приводилась классификация бюджетных расходов на производительные и непроизводительные, разработанная еще дореволюционными учеными. При этом отмечалось положительное значение производительных расходов и их активная роль в росте общественного богатства и накоплений[230]. Данной позиции придерживался и С.И. Иловайский, разделяя расходы по их результатам на производительные и непроизводительные (или потребительские). Автор указывает на относительность понятия производительности и отмечает, что расходы прямо непроизводительные могут стать производительными косвенно, способствуя развитию и сохранению производительных сил народа[231]. Думается, что приведенную классификацию можно применять и в условиях современной бюджетной деятельности. Производительными расходами в той или иной степени будут являться расходы на национальную экономику, составляющие почти 1/5 всех региональных бюджетных расходов.

Вместе с тем, учитывая социальную направленность региональной бюджетной деятельности, обусловленной социальной природой Российского государства и вертикальной структурой распределения государственных полномочий, следует констатировать изменение пропорций производительных и непроизводительных бюджетных расходов в пользу последних.

Особую актуальность в последние годы в связи с внедрением программно-целевого метода организации деятельности органов государственной власти приобретает деление расходов бюджета субъекта Российской Федерации на программные и непрограммные. Так называемый «программный бюджет» должен основываться на ранее утвержденных государственных программах и включать в себя главных образом расходы на реализацию этих целевых программ и лишь незначительную часть расходов, не предусмотренных государственными программами (непрограммные расходы бюджета). Например, в соответствии с Законом Тульской области от 14 декабря 2015 г. № 2394-3ΤΟ «О бюджете Тульской области на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг.» в Тульской области на 2016 г. из 64 101 463 000 рублей расходов областного бюджета программные расходы составляют 60 384 574 600 рублей (94,2 %).

Независимо от вида бюджетных расходов, все они осуществляются в строго установленных формах. Учитывая, что выплаты из бюджета (бюджетные расходы) осуществляется только в пределах утвержденных бюджетных ассигнований, формы бюджетных ассигнований будут совпадать с формами бюджетных расходов. Следовательно, формы бюджетных расходов представляют собой выплачиваемые денежные средства из бюджета на:

– оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;

– социальное обеспечение населения;

– предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;

– предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;

– предоставление межбюджетных трансфертов;

– предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

– обслуживание государственного (муниципального) долга;

– исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Закрепленный в ст.69 БК РФ перечень форм бюджетных ассигнований, а, следовательно, и форм расходов бюджета носит исчерпывающий характер.

Характеризуя систему региональных бюджетных расходов, необходимо различать также два основных способа их осуществления. При этом наряду с общим, традиционным способом осуществления расходов регионального бюджета можно выделить осуществление бюджетных расходов посредством формирования и использования некоторых фондов в составе бюджета субъекта Российской Федерации. К таким фондам относятся резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст.81 БК РФ); резервные фонды субъектов Российской Федерации (ст.81.1 БК РФ); инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации (ст. 179.2 БК РФ); дорожные фонды субъектов Российской Федерации (ст. 179.4 БК РФ); фонды финансовой поддержки муниципальных образований (ст.137, 138 БК РФ).

Следует подчеркнуть, что указанные фонды по своему режиму не являются целевыми бюджетными фондами. Публичные расходы, осуществляемые через фонды в составе регионального бюджета, также как и традиционные бюджетные расходы, обеспечиваются за счет средств единого регионального бюджета и основаны на принципах общего (совокупного) покрытия расходов и единства кассы. Тем не менее, указанный способ осуществления публичных расходов имеет свою специфику, обусловленную правовым режимом каждого из этих фондов[232].

Обозначенное многообразие видов, форм и способов осуществления региональных бюджетных расходов образует единую систему, являющуюся основой всей финансовой деятельности субъекта Российской Федерации. Как справедливо отмечал Э.М. Берендтс, «…ради расходов только и существует государственное хозяйство, и ни одна из государственных задач не может быть исполнена без затраты материальных средств, т. е. без расходов. Величиною расходов и целями их назначения определяется весь характер государственного хозяйства и обусловлены в значительной степени развитие, или застой, или разрушение его» [233].