Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)

• Название: Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)
• Автор: Виталий Иванов
• Жанр: Политика
• Год: 2013

Книга Виталия Иванова посвящена истории института главы субъекта Российской Федерации. Автор тщательно исследовал, как в минувшие годы менялось содержание статуса главы региона, как совмещались и чередовались назначенческий и выборный порядки наделения полномочиями. А также как и почему менялись главы. При этом им использовались не только открытые источники (правовые акты, научные работы, публикации СМИ, мемуары и т. п.), но и эксклюзивная информация, собранная в личных беседах с российскими политиками.

В.В. Иванов не скрывает своего категорического неприятия выборности глав субъектов Федерации, приводит обширную аргументацию в пользу своей позиции.

В приложениях содержатся сведения обо всех главах всех российских регионов с 1991 г. (а также о главах регионов РСФСР в 1960–1990 гг.).

Книга представляет интерес для ученых (правоведов, политологов, историков), политиков, чиновников и депутатов всех уровней, аспирантов и студентов, а также для всех, кто интересуется проблематикой государственного права и новейшей политической истории России.

---

В Интернете помимо базы «Лабиринт» есть несколько сайтов, обобщив информацию с которых, можно хотя бы составить полный список всех глав всех регионов за весь период новейшей истории. Я имею в виду в первую очередь «Политику» (учредитель – сотрудник «Панорамы» Григорий Белонучкин)[20] и «Всемирный исторический проект»[21]. Настоящим кладезем стала русскоязычная Wikipedia, хотя ее статьи подчас, увы, содержат неточные или неполные данные.

Отдельно нужно упомянуть справочник «Губернаторы новой России. Энциклопедия карьер», составленный Николаем Зеньковичем. Он включает биографические справки о 237 главах, назначенных и/или избранных в 1991–2007 гг.[22]

3. Я видел и вижу свою задачу в том числе в опровержении трех вредных мифов, распространяемых нашими либералами. Увы, к ним прислушиваются гораздо больше, чем они того заслуживают.

Миф первый: настоящий федерализм немыслим без прямых выборов глав субъектов федерации. Очень часто этот миф базируется на определении федерализма как «территориальной демократии», а потому прямой выборный способ наделения полномочиями глав объявляется еще и необходимым элементом демократической системы.

Миф второй: в 1990-е гг. все главы в Российской Федерации избирались на прямых выборах.

Миф третий: благодаря прямым выборам главы несли не только формальную, но и фактическую ответственность перед населением своих регионов.

Вред этих мифов состоит в искажении действительности, исторической и современной. А также, что хуже, в пропаганде, мягко говоря, неподходящих России моделей организации региональной власти.

Первый миф я неоднократно разбирал и разоблачал, как в научных работах, так и в публицистике. Кратко перескажу здесь свои аргументы, чтобы дальше к этому вопросу не возвращаться.

Начну с основ. Федерализм есть комплекс государственно-правовых институтов, образующих две параллельные системы государственной власти, две параллельные системы права и, следовательно, две параллельные юрисдикции, а также набор обосновывающих и обеспечивающих такое «раздвоение», «расщепление» государственной власти научных теорий, идеологических и пропагандистских концептов. Федеративное устройство предполагает наличие федеральной (центральной) власти и власти субфедеральной (региональной), участие федерального центра в решении вопросов регионального значения и привлечение субъектов федерации к делам федерации. Иными словами, как в геометрии Николая Лобачевского, параллели пересекаются.

По сути, чтобы определить, федеративное государство или нет, достаточно уточнить факт формального наличия в нем одной или двух систем государственной власти. И все, остальное надумано.

Федерации бывают централизованными и децентрализованными. Субъекты децентрализованной федерации – полноценные государственные (государствоподобные) образования, самостоятельные от центральной власти – земли в Германии, штаты в США, кантоны в Швейцарии. Децентрализация влечет определенное обособление субфедеральных систем власти, правопорядков, экономик, политических режимов (у американских штатов есть даже свои правоохранительные системы, у некоторых эмиратов ОАЭ – собственные вооруженные силы, каждый субъект нидерландской федерации[23] имеет собственную валюту).

Субъекты же централизованной федерации суть либо государственные образования, чья государственность предельно сокращена отнесением к федеральному (и совместному федерально-субфедеральному) ведению всех ключевых вопросов, а также закреплением за федеральными властями обширных полномочий по контролю за субъектами федерации, вмешательству в их дела, – Россия, Венесуэла; либо вовсе автономные образования – Индия. Для централизованных федераций характерно единство правового, экономического, политического пространства, единство системы государственной власти (не единые системы, как в унитарных государствах, но тесным образом интегрированные системы федеральной и субфедеральной власти).

Теперь собственно о способах наделения полномочиями глав субъектов федераций. Опыт мирового федеративного строительства в этой части довольно разнообразен и, определенно, несводим к опыту отдельно взятых США, Мексики или Нигерии, где губернаторы штатов избираются на прямых выборах, или Швейцарии, в которой кантонами управляют выбираемые населением директории. Еще есть Австрия и Германия, образцовые парламентско-правительственные государства, в землях которых также установлено парламентско-правительственное правление. Главами правительств земель, собственно главами земель – ландесгауптманами, министрами-президентами, бургомистрами – парламенты избирают лидеров депутатского большинства (фракции партии, победившей на земельных выборах, парламентской коалиции).

Есть Малайзия, тоже парламентско-правительственное государство. В одних ее штатах сохранились монархии, в других Центр ставит губернаторов. Главами правительств (главными министрами) монархами и губернаторами назначаются лидеры депутатского большинства.

Есть Индия, где организация региональной власти очень похожа на малазийскую, только там губернаторов назначают во все штаты.

Есть федерация деспотий («абсолютных монархий») – Объединенные Арабские Эмираты.

Кто возьмет на себя смелость утверждать, что все эти федерации – «ненастоящие», «неправильные»?

С другой стороны, к примеру, главы провинций Индонезии и префектур Японии избираются на прямых выборах, что, разумеется, не делает устройство этих государств федеративным.

Государство выбирает форму устройства и форму правления в регионах, исходя из констант своей политической культуры, исторического опыта и текущих политических и иных конъюнктур. Здесь нет и не может быть никаких общих правил или «стандартов». Упрощенно, то, что идеально подходит для одних, совершенно неприемлемо для других. Да, в известной поговорке про русского и немца гораздо больше содержания и смысла, чем кажется на первый взгляд.

Определение федерализма как «территориальной демократии»[24] совершенно несостоятельно. Федеративное устройство не гарантирует демократичность политического режима и, тем более, демократический режим не обязательно востребует федеративность. Приведу здесь мнение авторитетного специалиста по теории и истории федерализма Эдварда Гибсона: «Федерализм – это всего лишь принцип организации территории государства… Демократия же – это система, которая занимается взаимоотношениями индивидуума и государства… Люди часто смешивают эти два понятия. Они считают, что большее количество федеральных элементов в государстве автоматически ведет к демократии, однако на самом деле существует масса унитарных государств, безупречных с точки зрения демократии». И еще: «Федерализм автоматически и сам по себе никого не делает более демократичным». Роберт Даль отмечал, что когда люди говорят о демократии, они прежде всего думают об основополагающем правиле: один человек – один голос. Но федерализм, настаивает Гибсон, нарушает это правило. «Федерализм отдает предпочтение не людям, а территориям. Таким образом, правило "один человек – один голос" может быть нарушено тем, что один регион более репрезентативен, чем другой. Даже в самом начале работы над американской Конституцией вопрос о том, что федерализм будет доминировать над демократией, уже стоял на повестке дня. Конституция изначально так задумывалась. В Сенате каждый штат имеет двух представителей. Поэтому, скажем, в Калифорнии за одного сенатора голосует в 67 раз больше избирателей, чем в Вайоминге»[25].

В одних государствах в силу стечения ряда факторов федеративное устройство стимулировало демократизацию, в других, напротив, тормозило. Можно тут вспомнить и порядки в южных штатах США в 1880–1960 гг. или «касикизм» в латиноамериканских федерациях в XIX–XX вв. И в том и в другом случае в регионах сформировались консервативные режимы, так или иначе обособленные от центральной власти и довольно эффективно сопротивлявшиеся демократизации. Федеративное устройство не способствовало демократизации Австро-Венгрии (1866–1918 гг.)[26] и Германской Империи (1871–1918 гг.)[27]. Как не способствует демократизации ОАЭ их федеративность. И т. д.

Для демократии принципиальное значение имеет как соблюдение правила «один человек – один голос», так и конституционное установление выборности общегосударственной высшей власти (хотя бы частичной выборности – в случае «конституционных монархий»). Выборность же региональной власти не принципиальна, точнее, не принципиальна выборность глав регионов, глав исполнительной власти регионов. В Швеции или Польше население не выбирает глав, но тамошние демократии от этого нисколько не страдают.