Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)

• Название: Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)
• Автор: Виталий Иванов
• Жанр: Политика
• Год: 2013

Книга Виталия Иванова посвящена истории института главы субъекта Российской Федерации. Автор тщательно исследовал, как в минувшие годы менялось содержание статуса главы региона, как совмещались и чередовались назначенческий и выборный порядки наделения полномочиями. А также как и почему менялись главы. При этом им использовались не только открытые источники (правовые акты, научные работы, публикации СМИ, мемуары и т. п.), но и эксклюзивная информация, собранная в личных беседах с российскими политиками.

В.В. Иванов не скрывает своего категорического неприятия выборности глав субъектов Федерации, приводит обширную аргументацию в пользу своей позиции.

В приложениях содержатся сведения обо всех главах всех российских регионов с 1991 г. (а также о главах регионов РСФСР в 1960–1990 гг.).

Книга представляет интерес для ученых (правоведов, политологов, историков), политиков, чиновников и депутатов всех уровней, аспирантов и студентов, а также для всех, кто интересуется проблематикой государственного права и новейшей политической истории России.

---

Горбачев, едва укрепившись на «генсековской» должности, взялся активно перебирать брежневские кадры (продолжив в этой части политику рано умершего Андропова). Кроме прочего он «массово» менял первых секретарей, что в свою очередь влекло за собой перестановки в советских органах регионов. Однако эта ротация не привела и уже не могла привести к подлинно качественному обновлению. Новые кадры черпались, естественно, из воспитанников старых. И сам Горбачев, и его тогдашняя «правая рука» Егор Лигачев[47], и их кадровый резерв были продуктами отрицательной селекции 1970-х.

Кризис коммунистическо-советского строя 1980-х гг., усугубленный крайне неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктурой и подрывной активностью Запада (главным образом США), номенклатура встретила основательно деморализованной и потому не способной защитить ни свою партию, ни свое государство, ни свою власть. Собственно, кризис строя был в немалой степени предопределен кризисом номенклатуры. Наиболее способные и перспективные ее представители потом приняли самое деятельное участие в уничтожении «совка». Не все это осознавали, не все этого хотели, но делали именно то, что делали.

4. В 1987 г. Горбачев дал старт политической реформе. Им были поставлены задачи «демократизировать» партию и укрепить «советскую власть».

27-28 января 1987 г. прошел Пленум ЦК КПСС, посвященный политическим и кадровым вопросам. В своем докладе Генеральный секретарь провозгласил курс на «восстановление» статуса Советов («Партийные комитеты должны твердо взять линию на повышение роли Советов и не допускать необоснованного вмешательства в их дела, а тем более их подмены»[48]) и выборных, коллегиальных органов – как государственных, так и партийных – в целом («Нам надо выработать и осуществить такие меры, которые обеспечили бы решающую роль коллегиальных, выборных органов. Никакой исполнительный орган, тем более его аппарат, не может, не имеет права подменять выборный, возвышаться над ним»[49]).

Также им была дана установка проводить выборы первых секретарей на альтернативной основе[50] (поначалу, во-первых, она реализовывалась не везде, во-вторых, выдвижение альтернативных кандидатов носило сугубо формальный характер).

Следующим важным событием стала XIX Всесоюзная конференция КПСС, заседавшая 28 июня – 1 июля 1988 г. В 1989 г. истекал пятилетний срок полномочий депутатов Верховного Совета СССР, избранных в 1984 г., а в 1990-ом – депутатов всех нижестоящих Советов. Горбачев собрал партийный форум, чтобы в преддверие выборов презентовать новые политические принципы и конкретные инициативы. «Основной принцип можно сформулировать так: ни один государственный, хозяйственный или социальный вопрос не может решаться помимо Советов», – объявил он[51]. В Резолюции Конференции говорилось: «Решающее направление реформы политической системы – обеспечение полновластия Советов…»[52]. В рамках этого в ней же было предложено, то есть предписано учредить должности председателей в тех Советах, где их прежде не было[53].

В то время председателей избирали только Верховные Советы союзных и автономных республик. Но они отправляли лишь технические функции. Ни Верховный Совет СССР, ни краевые, областные и пр. Советы председателей не имели.

Да, у Верховного Совета СССР был Президиум, «коллегиальный президент» Союза, который возглавлял его Председатель. Президиумы и председателей президиумов избирали и Верховные Советы союзных и автономных республик. Из Резолюции вполне ясно следовало, что должности председателей президиумов будут упразднены, а руководство президиумами возложат на председателей Верховных Советов. А Председатель Президиума Верховного Совета и Председатель Верховного Совета, возглавляющий Президиум – это, как говорится, две большие разницы.

Полновластие Советов прямо означало, что их председатели станут первыми лицами в Союзе, республиках, краях, областях и т. д.

Однако на самом деле через укрепление «советской власти» планировалось укрепить власть КПСС. Конференция рекомендовала, а значит опять-таки предписала совмещать должности председателей Советов и первых секретарей партийных комитетов соответствующего уровня[54]. То есть Генерального секретаря ЦК следовало избрать Председателем Верховного Совета СССР, первых секретарей крайкомов – председателями краевых Советов, первых секретарей обкомов – председателями Верховных Советов АССР или областных Советов и т. д.

Напомню, что лидеры партии и правители Союза начали председательствовать в Президиуме Верховного Совета СССР лишь с 1977 г. (впрочем, Подгорный, Председатель Президиума в 1965–1977 гг., был членом правящего триумвирата 1960—1970-х гг.[55]), до этого они либо состояли в Президиуме «рядовыми» членами, либо вообще не входили в его состав[56]. А партийные руководители республик, краев, областей и т. д. обычно не возглавляли советские органы.

Горбачев рассматривал свою будущую должность ее как «президентскую»[57]. Концепция «генсека-президента» логически продолжалась концепцией «секретаря-председателя»[58].

Предполагалось также повысить легитимность «советской» и партийной власти – посредством проведения альтернативных выборов депутатов Советов всех уровней (до этого они десятилетиями проводились на безальтернативной основе)[59]. Считалось, что политическое руководство и партийно-государственный аппарат смогут эффективно контролировать избирательные кампании, что у них получится провести управляемую «демократизацию». И КПСС будет руководить Советами и править через Советы на правах партии, победившей в «демократической» борьбе[60]. Горбачев сказал об этом прямо: «Политика партии – экономическая, социальная, национальная – должна проводиться прежде всего через Советы народных депутатов как органы народовластия»[61].

За эти заблуждения пришлось потом очень дорого заплатить[62].

Уже в декабре 1988 г. решения Конференции развили и оформили конституционно и законодательно[63]. В союзную систему власти был введен Съезд народных депутатов – новый высший орган государственной власти (высший Совет, если угодно, Конституция относила Съезд к Советам)[64]. Населению следовало избрать на прямых выборах 1500 народных депутатов (в территориальных и национально-территориальных одномандатных округах), еще 750 «нардепов» полагалось выбрать общественным организациям, к числу которых официально относилась КПСС (партийная квота составляла 100 мандатов)[65]. Депутаты в свою очередь должны были из своего числа сформировать постоянно действующий Верховный Совет (из 542 членов) и избрать его Председателя – высшее должностное лицо Советского государства.

Никогда прежде у СССР не было высшего должностного лица. Имелись лишь «коллегиальные президенты». В 1922–1936 гг. – Президиум Центрального Исполнительного Комитета СССР (ЦИК формировался Съездом Советов, Президиум комплектовался ЦИКом). С 1936 г. – Президиум Верховного Совета СССР (избиравшийся депутатами)[66]. Ни Ленин, ни Сталин не возглавляли ЦИК, в Президиуме Верховного Совета «вожди», еще раз напоминаю, стали председательствовать только с 1977 г.

Одновременно упразднили должности председателей президиумов Верховных Советов, увеличили компетенцию председателей Верховных Советов ССР и АССР, учредили посты председателей краевых, областных, окружных, городских и пр. Советов.

Срок полномочий всех Советов оставили прежний – пятилетний.

5. Никто не прорабатывал вопрос, что нужно будет делать, если первый секретарь не сможет избраться председателем Совета. В ЦК не сомневались в избираемости партийных глав. Как вскоре выяснилось – совершенно напрасно.

Перед региональными выборами первым секретарям предстояло пройти союзные, то есть выборы народных депутатов СССР. Партийным главам надлежало стать депутатами не только регионального, но и союзного уровня, получить максимальную легитимность. Им собирались вверить руководство региональными делегациями на Съезде. Конституция СССР позволяла совмещать мандаты, подобная практика прежде была частой.

Выборы народных депутатов Союза прошли 26 марта 1989 г. (повторные голосования и выборы провели в апреле – мае). Партийно-государственный аппарат готовился к голосованию довольно тщательно – подбирал кандидатов, согласовывал их, организовывал агитацию и пр. Однако теперь выдвигались альтернативные кандидаты, велась альтернативная агитация. А у партийцев отсутствовал необходимый опыт управления конкурентным выборным процессом. Учиться им было не у кого, тренироваться – некогда и не на чем. Они испытывали иллюзии по поводу как своей популярности и авторитета, так и эффективности традиционных методов пропаганды и организационной работы. И не сумели адекватно оценить угрозы обновленческих запросов, спровоцированных кризисными явлениями и усугубленных «перестроечной» риторикой, не смогли упредить протестное голосование[67]. В результате многие партийные и советские руководители и другие согласованные ЦК кандидаты проиграли. Проиграли оппозиционным активистам, карьеристам, вовремя заявившим о своей оппозиционности и т. п.[68].