Сергей Шатов - Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора

• Название: Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора
• Автор: Сергей Шатов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2007
• ISBN: 5-94201-516-9

Настоящая монография – одно из первых комплексных исследований административно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора. В работе представлен системный анализ проблем административного процесса, организации и осуществления государственного пожарного надзора, административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности и процессуальных аспектов ее реализации.

Уделено внимание теоретическим и прикладным аспектам административной юрисдикции, рассмотрены стадии производства по делам об административных правонарушениях. Разработан ряд актуальных предложений по совершенствованию правового регулирования института административной ответственности. Даны рекомендации, направленные на повышение эффективности правоприменительной практики.

Для научных работников, преподавателей, аспирантов (адъюнктов) и студентов юридических вузов, курсантов (слушателей) учебных заведений МЧС России, сотрудников правоохранительных органов, а также всех интересующихся вопросами административного процесса и административно-деликтного права.

---

В. А. Юсупов в качестве критерия классификации административных производств предлагает учитывать характер функций управления, которые обеспечиваются отдельными видами этих производств. Такой подход позволил ученому выделить восемь групп административных производств:

1) учредительное производство (регулирующее порядок создания, реорганизации и ликвидации структур, комплектования личного состава аппарата управления);

2) производство по выработке актов планирования;

3) производство по осуществлению оперативной деятельности органа управления (порядок разделения функций между органами, между структурными подразделениями и должностными лицами; расстановка кадров; определение конкретных заданий, контроль за их выполнением; применение мер поощрения и др.);

4) производство по осуществлению регистрационных действий (регулирующее порядок удостоверения органами управления юридических фактов или их систем);

5) по заключению административных договоров (регулирующее деятельность по осуществлению данной формы закрепления регулятивных отношений, особенно актуальных при решении комплексных проблем, там, где нет системы прямой административной подчиненности, а ведомственная разобщенность мешает объединению усилий различных органов по достижению единых целей);

6) по рассмотрению дел, связанных с реализацией субъективных прав граждан, служащих аппарата управления;

7) по разрешению административных споров;

8) по применению принудительных мер в сфере управления[134].

Д. Н. Бахрах считает, что в административно-правотворческом процессе можно выделить производства по принятию актов Правительством РФ, центральными федеральными органами исполнительной власти, главами исполнительной власти субъектов РФ.

В административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс предлагается включить производства: по комплектованию личного состава; по приватизации государственного и муниципального имущества; по применению мер поощрения к индивидуальным и коллективным субъектам; по распределению ресурсов (квартир, денежных средств, земельных участков и т. п.); по выдаче разрешений (лицензий); по регистрации (транспортных средств, прав на недвижимость, граждан и т. п.); по аттестации; надзорные.

Административно-юрисдикционный процесс, по мнению Д. Н. Бахраха, состоит из производств: по жалобам граждан; по делам об административных правонарушениях; дисциплинарного; исполнительного (исполнение актов судов и иных уполномоченных органов о передаче денежных средств и иного имущества либо совершении определенных действий в пользу других граждан, организаций); по применению мер административного пресечения[135].

Свойственный «управленческой» концепции подход к соотношению понятий «процесс» и «производство» разделяется И. В. Пановой. Например, в административно-правонаделительном процессе она различает следующие производства: по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан и юридических лиц о реализации принадлежащих им прав в сфере управления; разрешительное; регистрационное; учредительное; кадровое (служебное); административно-договорное; приватизационное[136].

Мы разделяем точку зрения В. Д. Сорокина, предложившего включить в структуру административного процесса производства, имеющие законодательное закрепление. В их числе можно назвать следующие производства: по принятию нормативных актов государственного управления; по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления; по административно-правовым жалобам и спорам; по делам о поощрениях; по делам об административных правонарушениях; по дисциплинарным делам; регистрационное, лицензионное, исполнительное производства. Критерием приведенной классификации производств является характер индивидуально-конкретных дел, под которым ученый понимает свойства, типичные для соответствующей категории дел[137].

«В приведенной конструкции ясно различаются три вида производств единого административного процесса:

а) правотворческое производство;

б) ряд правонаделительных производств;

в) несколько правоохранительных производств.

Несмотря на имеющиеся конкретные особенности и различия между ними, названные группы административных производств связывает воедино коренная общность, дающая основание говорить о каждом из них как о системной части такого общего понятия, как административный процесс. Во-первых, все виды административных производств осуществляются в сфере государственного управления, представляя собой определенные процедуры рассмотрения возникающих в этой сфере индивидуально-конкретных дел.

Во-вторых, каждый вид административного производства осуществляется преимущественно и главным образом органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Не меняет положения то, что лишь некоторые дела в соответствии с законом разрешают иные правомочные субъекты (например, мировые судьи, рассматривающие дела о некоторых административных правонарушениях).

В-третьих, материальные правовые отношения ряда отраслей российского права, реализуемые в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируются нормами административно-процессуального права»[138].

Обратимся к краткому анализу производств, составляющих структуру административного процесса.

Производство по принятию нормативных актов государственного управления

Государственное управление характеризуется уникальным для процессуально-правовой деятельности признаком, а именно наличием правотворческой функции, т. е. полномочиями по созданию новых норм права на основе и во исполнение закона. Данный вид правотворчества представляет собой порядок принятия нормативных юридических актов компетентным органом исполнительной власти.

В настоящее время существует множество правовых актов, регулирующих правотворческую деятельность органов исполнительной власти. При этом принципиально важную роль играет конституционная норма об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов административного и административно-процессуального законодательства (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Производство по принятию нормативных актов государственного управления регламентируется: Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»[139]; указами Президента РФ: от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[140]; от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[141]; от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[142]; от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции РФ»[143]; постановлениями Правительства РФ: от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции РФ»[144]; от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[145]; от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ»[146]; приказами Минюста России: от 14 июля 1999 г. № 217 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[147]; от 12 января 2004 г. № 5 «Об утверждении и введении в действие Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ»[148] и некоторыми другими нормативными актами.

В теории права нормативный правовой акт определяется как «изданный в особом порядке официальный акт-документ компетентного правотворческого органа, содержащий нормы права»[149]. Характерные признаки нормативного правового акта отражены в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ» (п. 12)[150], Правилах подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России (п. 2) (приказ МВД РФ от 27 июня 2003 г. № 484), Правилах подготовки нормативных правовых актов МЧС РФ и их государственной регистрации (приказ МЧС РФ от 23 марта 2004 г.)[151].

Нормативный правовой акт – это официальный документ, принятый (изданный) в определенном порядке уполномоченным на то органом государственной власти (местного самоуправления) или должностным лицом, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, рассчитанных на многократное применение и неопределенный круг лиц.

Правительство РФ, возглавляющее единую систему исполнительной власти, издает подзаконные акты в виде постановлений и распоряжений[152]. В Положениях о федеральных министерствах предусмотрены различные виды издаваемых ими нормативных правовых актов. Например, МВД РФ издает приказы, директивы, положения, уставы, инструкции, правила, наставления и иные нормативные правовые акты[153]; Минюст России – приказы, распоряжения и другие акты[154]; МЧС РФ – приказы, правила, инструкции и положения[155].