Сергей Шатов - Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора

• Название: Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора
• Автор: Сергей Шатов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2007
• ISBN: 5-94201-516-9

Настоящая монография – одно из первых комплексных исследований административно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора. В работе представлен системный анализ проблем административного процесса, организации и осуществления государственного пожарного надзора, административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности и процессуальных аспектов ее реализации.

Уделено внимание теоретическим и прикладным аспектам административной юрисдикции, рассмотрены стадии производства по делам об административных правонарушениях. Разработан ряд актуальных предложений по совершенствованию правового регулирования института административной ответственности. Даны рекомендации, направленные на повышение эффективности правоприменительной практики.

Для научных работников, преподавателей, аспирантов (адъюнктов) и студентов юридических вузов, курсантов (слушателей) учебных заведений МЧС России, сотрудников правоохранительных органов, а также всех интересующихся вопросами административного процесса и административно-деликтного права.

---

Правительство РФ, возглавляющее единую систему исполнительной власти, издает подзаконные акты в виде постановлений и распоряжений[152]. В Положениях о федеральных министерствах предусмотрены различные виды издаваемых ими нормативных правовых актов. Например, МВД РФ издает приказы, директивы, положения, уставы, инструкции, правила, наставления и иные нормативные правовые акты[153]; Минюст России – приказы, распоряжения и другие акты[154]; МЧС РФ – приказы, правила, инструкции и положения[155].

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти[156], затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, подлежат обязательной государственной регистрации. После прохождения государственной регистрации они должны быть официально опубликованы (кроме актов или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера). Данный вид государственной регистрации осуществляется Министерством юстиции РФ, уполномоченным вести Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Важным элементом этой регистрационной деятельности является проведение юридической экспертизы соответствия нормативного акта законодательству России.

«Юридическая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его содержания, порядка принятия, обнародования (опубликования), а также соответствия акта требованиям юридической техники (в том числе оценка наличия необходимых реквизитов)»[157]. В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству РФ[158].

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, подлежащие госрегистрации, но не прошедшие ее, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке (кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера), не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования данных нормативных актов осуществляет Министерство юстиции РФ[159].

Таким образом, можно констатировать наличие у Минюста России особой регистрационно-контрольной функции («нормоконтроль»)[160], что представляется нам важным юридическим средством обеспечения законности правотворчества органов исполнительной власти.

«В случае обнаружения несоответствия действующего нормативного правового акта, а также акта, содержащего правовые нормы и не прошедшего государственную регистрацию, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ Министерство юстиции РФ представляет в Правительство РФ предложение об отмене такого акта (курсив наш. – С. III.) с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения»[161].

Территориальные органы Минюста России, в свою очередь, осуществляют юридическую экспертизу и государственную регистрацию правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ[162]. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»[163] формируется федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ (федеральный регистр).

Как административное производство рассматриваемая нормотворческая деятельность состоит из следующих стадий: подготовка проекта нормативного акта; согласование данного проекта; рассмотрение проекта и принятие нормативного акта; государственная регистрация; опубликование (за исключением актов или отдельных положений с грифами «для служебного пользования», «секретно» и «совершенно секретно») и вступление в силу[164].

В теории административного права и процесса институт подзаконного правового акта является одним из наиболее важных, так как в нем отражаются юридические свойства государственно-управленческой деятельности. Производство по принятию правовых актов управления – необходимый атрибут механизма реализации задач и функций исполнительной власти. Правовое регулирование данного производства зависит от вида принимаемого акта, цели его принятия и компетенции субъекта правотворчества.

Производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления

В соответствии со ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и местного самоуправления. Законодательством предусмотрена обязанность названных органов публичного управления объективно, своевременно и в точном соответствии с законом рассматривать и разрешать обращения граждан и организаций. Так, в структуре Администрации Президента РФ для решения подобных вопросов создано самостоятельное подразделение – Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан[165]. Среди основных функций Правительства РФ следует отметить рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответа в установленный законом срок[166].

Термин «обращение» носит собирательный характер. В обращениях граждан могут содержаться выраженные в письменной или устной форме жалоба в связи с тем или иным нарушением прав, инициативное предложение, заявление и т. п. В рамках рассматриваемого производства нас будут интересовать преимущественно «положительные», т. е. лишенные спорного, юрисдикционного содержания виды обращений, – предложение и заявление.

Предложение — это такой вид обращения, который не связан с нарушением прав граждан (юридических лиц) и в котором обычно ставится вопрос о необходимости решения конкретной проблемы в сфере государственного управления с целью улучшения условий жизни людей и функционирования организаций. Законодатель определяет предложение как «рекомендацию гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества»[167].

В юридической литературе и некоторых официальных документах отмечается, что заявление — это обращение граждан (юридических лиц) в государственные органы, органы местного самоуправления, иные организации, направленное на реализацию принадлежащих им по закону прав, по общему правилу, не связанное с их нарушением[168]. Вместе с тем новым Федеральным законом понятие заявления трактуется несколько шире. «Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц»[169].

Процедура рассмотрения обращений граждан компетентными субъектами государственной власти и местного самоуправления регулируется Федеральным законом РФ от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[170]. Федеральными органами исполнительной власти в последние годы было принято множество нормативных актов, связанных с обращениями граждан и организаций, например: приказ МВД РФ от 22 сентября 2006 г. № 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России»[171]; приказ Роспатента[172] от 21 мая 1999 г. № 106 «Об утверждении Типовой инструкции по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц в подразделениях Российского агентства по патентам и товарным знакам и подведомственных организациях и мерах по созданию единой системы рассмотрения, анализа и учета обращений граждан и юридических лиц»[173]; приказ Минобороны РФ от 29 декабря 2000 г. № 615 «О работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах РФ»[174]; приказ Генпрокуратуры РФ от 15 января 2003 г. № 3 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры РФ»[175].

При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право: