Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

• Название: Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
• Автор: Сергей Чернов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-355-1

Монография является продолжением темы исследования автора, по результатам которого в 2003 г. вышла его книга «Конституционно-правовой статус Республики Карелия».

В новой работе «Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами» рассматриваются теоретические основы и исторические корни российского федерализма, проблемы суверенитета в системе федерализма.

Отдельная глава посвящена статусу субъектов Российской Федерации, их взаимоотношениям с федеральными органами, проблеме конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. В исследовании рассматривается и вопрос о роли Конституционного Суда РФ и уставных судов субъектов Федерации в формировании единого конституционно-правового пространства Российской Федерации. В работе отражена одна из важнейших проблем федерализма – проблема конституционно-правового регулирования межбюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Сложному вопросу эволюции федеративных отношений посвящена отдельная глава, в которой рассматриваются состояние и перспективы развития федеральных округов и организация регионального государственного контроля в Российской Федерации и ее субъектах.

Монография рассчитана на научных и педагогических работников, аспирантов, специализирующихся в области проблем федерализма, конституционного права и государствоведения. Она может быть полезна специалистам в области права и широкому кругу читателей, интересующихся проблемами федерализма и укрепления конституционной законности в РФ, работникам исполнительной власти, депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления, которые занимаются законотворческой и правоприменительной деятельностью.

---

В Российской Федерации (и не только в ней) существуют сложносоставные территориальные образования. Это территориальные конструкции, состоящие из двух территориальных образований, имеющих статусы территориальных единиц государства, которая предполагает, что одно из них включает другое в качестве собственной территориальной единицы (автономные округа в составе краев, областей с 1992 г.).

Национально-государственное строительство России после распада СССР было связано со множеством общих специфических факторов. При этом предлагались различные формы государственного устройства. Высказывались предложения о создании на базе краев и областей с преобладанием русского населения Русской республики, которая должна была бы вступать в федеративные отношения с другими национальными республиками, образовавшимися на основе автономий.[250]

Существовал альтернативный вариант национально-государственного устройства, который разработали С. С. Алексеев, А. А. Собчак, Ю. Х. Калмыков. Они предлагали считать субъектами РФ республики – суверенные государства; губернии – территори

альные государственно-административные образования, автономные округа и национальные районы – культурно-национальные автономии.[251]

В результате был заключен Федеративный Договор, включивший в себя три самостоятельных договора:

1) договор разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами суверенных республик в составе Российской Федерации;

2) договор о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации;

3) договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга Российской Федерации.

В соответствии с Законом РФ «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»[252], принятым VI съездом народных депутатов РФ, эти договоры были приложены к Конституции (Основному закону) Российской Федерации (в редакции от 21 апреля 1992 г.).

В целом Российская Федерация включает 89 субъектов: 21 республику, 6 краев, 49 областей, два города федеративного подчинения, автономную область, 10 автономных округов.

Непосредственно в состав РФ входит Чукотский автономный округ, который вышел из состава Магаданской области в соответствии с Законом РФ о непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации от 17 июня 1992 г.[253]

Окончательно конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации и других ее субъектов был определен Конституцией РФ, принятой 12 декабря 1993 г. Признавая равноправие субъектов РФ, Конституция закрепила и различия между ними. Статус республики определяется Конституцией РФ и Конституцией республики, статус остальных субъектов – Конституцией РФ и уставом субъекта, принимаемым законодательным органом (ч. 2 ст. 66 Конституции РФ).

А. Н. Лебедев в своей интересной теоретической работе достаточно полно проанализировал состояние изученности статуса субъекта Российской Федерации.[254] Он справедливо отмечает, что толкование норм Конституции РФ 1993 г., ссылка на одни и те же статьи Основного закона России позволяют авторам делать противоположные выводы.[255]

Первое направление научной мысли защищают ученые, которые считают, что все политико-территориальные образования, перечисленные в ст. 5 Конституции РФ, не однозначны, и лишь республики обладают государственным суверенитетом.

В статье Б. С. Эбзеева и Л. М. Карапетяна опубликованной в 1995 г., государственный суверенитет республик рассматривается как реализация неотъемлемого и общепризнанного международным сообществом права народов республик на самоопределение в избранной политической форме «на базе этнической территории соответствующего народа, т. е. на территории его исторического проживания».[256]

Сторонники этого направления считают, что источником статуса республики могут быть несколько правовых актов, а основным должен быть договор с РФ. Особый статус Татарстана, Башкортостана и Чечни, по их мнению, – нормальное явление.[257]

Учредители РФ – суверенные республики – субъекты РФ могут иметь особые права и особую правоспособность.[258]

Иные субъекты суверенитетом не обладают и не являются суверенными государственными образованиями.[259]

Суверенность республики означает, по мнению сторонников этой концепции, ее международную правосубъектность, возможность выхода из состава РФ при определенной процедуре.[260]

Эта концепция верна для конфедераций, а не для федерации. Федеративный Договор, который постоянно приводят сторонники концепции в качестве первичного по отношению к Конституции 1993 г.[261], то он не учреждал новое государство, и отражает лишь соотношение политических сил центра и регионов.[262]

Представителей второго направления изучения конституционно-правового статуса субъекта федерации А. Н. Лебедев называет сторонниками концепции «видов».[263] Ее сторонники считают Россию асимметричной федерацией, основанной на сочетании национального и территориального принципов.[264]

Все субъекты РФ, по мнению сторонников этого направления, подразделяются на шесть видов, хотя как политико-териториальные образования они обладают единым статусом субъекта РФ, однако, несмотря на провозглашаемое Конституцией равноправие, не тождественны и могут обладать «многовариантностью своего статуса».[265] Вследствие принадлежности к определенному виду субъекты имеют особые статусы.[266]

Сторонники этой теории по-разному подходят к особенностям организации государственной власти. Одни считают, что субъекты, в зависимости от того республики они или края, области, автономные образования должны иметь разный уровень организации государственной власти.[267] Другие считают, что различия между субъектами РФ заключаются только в праве республик иметь конституцию, государственный язык.[268] Наибольшую сложность у сторонников рассматриваемой концепции вызывает совмещение принципа равноправия субъектов РФ с их различными правами.

Третье направление, выделенное А. Н. Лебедевым,[269] объединяет тех, кто считает, что Россия по Конституции РФ 1993 г. провозглашена симметричной федерацией, поэтому все субъекты РФ должны иметь равный статус.

В основе концепции лежит представление, что Россия по Конституции РФ 1993 г. является симметричной федерацией, т. е. в ней не предусматривается «особого статуса для отдельных субъектов».[270]

В. Е. Чиркин, Л. А. Морозова считают, что в Конституции 1993 г. не предусматривается особого статуса отдельных субъектов.[271]

И. А. Умнова,[272] А. С. Автономов,[273] М. В. Баглай,[274] А. Н. Лебедев[275] делают вывод о невозможности определить форму РФ, т. е. сделать однозначный вывод о том, имеют ли субъекты РФ равный статус или статусы субъектов, перечисленных в ч. 1 ст. 5, различны. В ч. 1 ст. 5 определено, что РФ состоит из «равноправных субъектов». Равенство прав и обязанностей означает, что категории «республика», «край» и т. д. не являются специально-правовой формой субъекта федерации. Ни один из субъектов РФ не может иметь больший или меньший объем прав и обязанностей, чем другой или другие. Именно так понимается в науке принцип равноправия субъектов РФ по аналогии с принципом равноправия граждан.

Профессор Б. С. Крылов считает, что провозглашенное в Конституции Российской Федерации равноправие граждан, реализуемое, в частности, в процессе формирования федеральных органов государственной власти, обусловливает и равноправие входящих в ее состав субъектов и их органов государственной власти.[276]

Конституция Российской Федерации в ст. 5 установила, что состоящие в Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа являются равноправными в отношениях между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Поскольку в силу ст. 16 Конституции никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя России (в ст. 16 Конституции является одной из статей главы «Основы конституционного строя»), ничто, содержащееся в других главах Конституции, включая положения ст. 66, не может быть использовано для обоснования неравноправия субъектов Российской Федерации.

Действие принципа равноправия субъектов Российской Федерации предопределяет и равноправие образуемых ими органов государственной власти вне зависимости от наименования субъектов, размера их территории, населенности и национального состава населения и иных обстоятельств.