Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

• Название: Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
• Автор: Сергей Чернов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-355-1

Монография является продолжением темы исследования автора, по результатам которого в 2003 г. вышла его книга «Конституционно-правовой статус Республики Карелия».

В новой работе «Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами» рассматриваются теоретические основы и исторические корни российского федерализма, проблемы суверенитета в системе федерализма.

Отдельная глава посвящена статусу субъектов Российской Федерации, их взаимоотношениям с федеральными органами, проблеме конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. В исследовании рассматривается и вопрос о роли Конституционного Суда РФ и уставных судов субъектов Федерации в формировании единого конституционно-правового пространства Российской Федерации. В работе отражена одна из важнейших проблем федерализма – проблема конституционно-правового регулирования межбюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Сложному вопросу эволюции федеративных отношений посвящена отдельная глава, в которой рассматриваются состояние и перспективы развития федеральных округов и организация регионального государственного контроля в Российской Федерации и ее субъектах.

Монография рассчитана на научных и педагогических работников, аспирантов, специализирующихся в области проблем федерализма, конституционного права и государствоведения. Она может быть полезна специалистам в области права и широкому кругу читателей, интересующихся проблемами федерализма и укрепления конституционной законности в РФ, работникам исполнительной власти, депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления, которые занимаются законотворческой и правоприменительной деятельностью.

---

Действие принципа равноправия субъектов Российской Федерации предопределяет и равноправие образуемых ими органов государственной власти вне зависимости от наименования субъектов, размера их территории, населенности и национального состава населения и иных обстоятельств.

Различия в размерах территории и населения, а также в экономике и природных условиях действительно существуют и оказывают значительное влияние на их развитие. Но это не должно влиять на их правовое положение в государстве и их взаимоотношения с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой сфере.

Как считает профессор Б. С. Крылов, нормы, содержащиеся в ст. 66 Конституции и относящиеся к республикам, краям, областям, автономной области и автономным округам, следует считать выражением уважения к их прошлому, к правовому положению, которым они обладали в соответствии с утратившими силу конституциями, действовавшими до принятия Конституции Российской Федерации.[277]

Включение Федеративного Договора в Конституцию РФ в качестве самостоятельного приложения было оправдано, так как Федеративный Договор не изменил национально-государственного устройства России и не утвердил нового государства, а перераспределил предметы ведения и полномочия между органами власти РФ и ее субъектов.

Субъекты РФ наделены государственной властью и обладают элементами государственности, они являются территориально-политическими образованиями особого характера, которые нельзя низводить до уровня автономий.[278]

Это очень важное положение, так как в литературе субъекты федерации часто рассматриваются как одна из разновидностей административно-территориальных единиц, а сама федерация – как одна из форм административно-территориальной организации государства.[279]

Это особенно важно в настоящее время, когда идет речь о совершенствовании структуры РФ и говорится об укрупнении субъектов РФ как об одном из направлений административно-территориальной реформы в РФ.[280] Субъекты РФ – не административно-территориальные, а политико-территориальные единицы, а вопрос об изменении структуры РФ – это не административно-территориальный, а политико-территориальный вопрос.[281]

Субъект федерации всегда обладает государственной автономией.[282] Более жесткую позицию по этому вопросу занимает В. Е. Чиркин, который исключает всякую возможность признания за субъектами федерации статуса государства, считая их не государствами, а государственными образованиями.[283]

Есть и компромиссная позиция, которая, по нашему мнению, более близка к пониманию юридической природы субъекта Российской Федерации: «Субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле слова, они не обладают суверенитетом, хотя он формально провозглашается в некоторых федерациях».[284]

В Российской Федерации субъекты разнотипные, и наиболее наглядно это проявляется в том, что одни ее субъекты выступают как государства(республики), а другие – как государственные образования. И те и другие являются равноправными субъектами РФ в главном и основном. Они представляют собой не административно-территориальные единицы и обладают государственной по своему характеру властью. Однако в рамках этого общего субъекты федерации могут более или менее существенно отличаться друг от друга и иметь не во всем одинаковый статус. Обладание статусом субъекта федерации само по себе не превращает любую политико-территориальную единицу в государство.[285]

Правовой статус субъектов Российской Федерации определяется как Конституцией РФ, так и конституцией Республики, а также уставами края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Вместе с тем предусмотрена возможность определения правового статуса автономной области, автономного округа путем принятия федерального закона о них. Отношения в так называемых сложно-составных субъектах могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области (ч. 1–4 ст. 66 Конституции РФ).

Качество конституций (уставов) субъектов Российской Федерации невысоко (законность обоснованность, целесообразность, справедливость значительного числа статей многих конституций (уставов) ставятся российской прокуратурой под сомнение). Поэтому наиболее надежным основанием, позволяющим определить в правовой статус субъектов Российской Федерации, сегодня является Конституция РФ, взятая в единстве с соответствующими федеральными конституционными законами, федеральными законами и решениями Конституционного Суда Российской Федерации.

Правовой статус субъектов Российской Федерации характеризуется, прежде всего, равноправием субъектов Российской Федерации (ч. 1, 2 ст. 5 Конституции РФ), хотя субъекты Российской Федерации имеют разные видовые и индивидуальные обозначения, между ними есть различия, относящиеся к истории формирования и развития, площади, территории, количеству населения, их этническому, конфессиональному и т. д. составу. Есть серьезные отличия в экономике, культуре, уровню развития, качеству жизни и т. п., но с точки зрения конституционного права они равноправны, обладают равным объемом конституционных прав и обязанностей, что не исключает возможной специфики при равных правоотношениях.

Следующая черта, характеризующая правовой статус субъектов, – разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (т. е. вне пределов ст. 71, 72 Конституции РФ) последние обладают всей полнотой государственной власти (ч. 3 ст. 11, ст. 73 Конституции РФ). Таким образом, субъекты Российской Федерации обладают компетенцией, носящей остаточный характер.

В пределах своей компетенции субъекты Российской Федерации осуществляют государственную власть посредством самостоятельно образуемых органов государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ). Они осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). Это ведет к формированию системы органов государственной власти, развитию законодательства субъектов Российской Федерации.

В то же время система органов государственной власти, складывающаяся в субъектах Федерации, должна соответствовать основам ее конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами.

Следует обратить внимание на то, что в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ). Законодательство субъектов Российской Федерации не может противоречить федеральным законам, тем более Конституции РФ (ч. 5 ст. 76, ч. 1 ст. 15, п. «а» ч. 1 ст. 72).

Все противоречия между федеральным законом, а в особенности Конституцией РФ, и иным актом подлежат преодолению в соответствии, во-первых, с принципом верховенства Конституции РФ, во-вторых, с принципом верховенства закона РФ, в-третьих, с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ с помощью коллизионных норм и принятых правовых процедур.

В рамках компетенции субъектов Российской Федерации оказываются вопросы, относящиеся к их административно-территориальному обустройству, развитию местного самоуправления. В то же время местное самоуправление должно соответствовать общим принципам ее организации, установленным Российской Федерацией совместно с субъектами. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации должно способствовать эффективному функционированию федеральных и региональных государственно-правовых структур.

Субъекты Российской Федерации имеют право учреждать конституционные (уставные) суды и формировать их состав, развивать систему мировых судей.

Субъекты Российской Федерации обладают определенными возможностями в области международных и внешнеэкономических связей и выполнения международных договоров Российской Федерации (п. «о» ч. 2 ст. 72 Конституции РФ).

В структуре конституционно-правового статуса субъекта можно выделить четыре элемента, которые представляют собой обобщенные и универсальные подходы к характеристике любого субъекта конституционно-правовых отношений. Этими элементами являются: