Дарья Мошкова - Правовое регулирование финансирования образовательных и научных организаций: вопросы теории и практики. Монография

• Название: Правовое регулирование финансирования образовательных и научных организаций: вопросы теории и практики. Монография
• Автор: Дарья Мошкова
• Жанр: Юриспруденция

В работе на основе рассмотрения монографических, литературных источников, обобщения действующей практики в области применения норм, регулирующих отношения в сфере финансовой деятельности, сформулирована концепция правового регулирования финансирования образования и науки, выявлены пробелы в законодательном регулировании и представлены свои предложения и рекомендации по совершенствованию отдельных аспектов финансирования системы образования и науки. В частности, в рамках исследования рассмотрены правовые основы деятельности бюджетных, казенных и автономных учреждений, определен порядок их финансирования. Кроме того, разработаны принципы финансирования расходов бюджетных, казенных и автономных учреждений, осуществляющих свою деятельность в сфере образования и науки, и выявлены источники формирования их доходов. Отдельно проанализированы особенности налогообложения образовательных и научных организаций, исследованы основы финансового контроля за их деятельностью. Важно отметить, что особое внимание уделено применению таких инструментов инновационного развития, как образовательные кластеры, механизм государственно-частного партнерства и технологические платформы, представляющие собой способы финансового обеспечения сферы образования и науки.

---

В странах с переходной экономикой (Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния, Украина, страны Балтии) ГЧП используется, прежде всего, для развития транспортной инфраструктуры.

В развивающихся странах (Индия, Бразилия, Чили, Мексика) на первом месте по количеству ГЧП находятся автодороги, водоочистные сооружения, тюрьмы.

В США ГЧП получило распространение преимущественно на муниципальном уровне. По данным NationalCouncilforPublic-PrivatePartnership, в США из 65 видов деятельности муниципальных властей, обычный город использует коммерческие фирмы при использовании 23 видов деятельности. Напротив, в Великобритании ежегодно заключается до 80 новых соглашений о партнерстве, на принципах ГЧП реализуется до 15 % контрактов между бизнесом и государством, число реализуемых проектов ГЧП превысило 1000. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17 % экономии для бюджета страны. По конфессиональной схеме реализован самый крупный в мире транспортно-инфраструктурный проект – строительство и эксплуатация тоннеля через пролив Ла-Манш, потребовавший 15 млн. долларов инвестиций.

В 1992 г. с целью развития эффективных общественных услуг высокого качества в Великобритании была основана «Частная финансовая инициатива» (PFI). Под эгидой PFI были созданы такие успешные проекты, как: общественная библиотека в г. Борн-мут, школы в Бриджпорте и Дорсете, здания полиции в Илкестоне и др.

Во Франции существуют ГЧП, включающие в себя деятельность «Сообществ смешанной экономики» (SEM). Законодательные основы SEM восходят к 1966 и 1983 гг. Суть этого сообщества сводится к тому, что государственный сектор и местные власти, в частности, согласно законодательству, должны иметь большую долю в составе активов SEM и таким образом играть превалирующую роль в управлении ими.

В Германии идея ГЧП была очень рано принята в проектах кооперативного строительства, первые из которых появились к середине XIX в. Начиная со второй половины 80-х гг. XX столетия, ГЧП в Германии становится особенно важным.

В России ГЧП стало применяться относительно недавно и в основном при строительстве дорог, аэропортов, систем водоснабжения и водоотведения, теплоснабжения. В планах реализация проектов в рамках ГЧП в сфере социальной инфраструктуры.

Развитие форм, моделей и механизмов ГЧП, а также практическая организация работы требуют формирования специальной законодательной базы.

Единственным специальным источником является Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ91. В 2006 г. в России впервые на региональном уровне законодательным собранием Санкт-Петербурга был принят Закон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25.12.2006 г. № 627–10092, в п. 1.1. ст. 4 которого было представлено определение ГЧП как взаимовыгодного сотрудничества Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом, либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.

В Республике Калмыкия с 01.01.2009 г. вступил в силу Закон «О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия»93. В Республике Дагестан действует Закон Республики Дагестан «Об участии Республики Дагестан в государственно-частном партнерстве» от 01.02.2008 г. № 594.

Минэкономразвития России был выдвинут проект Федерального закона «О государственно-частном партнерстве», в п. 1 ст. 2 которого было предложено следующее понятие ГЧП – это долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов государственно-частного партнерства, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов.

Проект Федерального закона преследовал цель – достижение задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышение уровня доступности и качества товаров, работ, услуг, предоставление которых вытекает из функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, повышение бюджетной эффективности, привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации путем объединения ресурсов и компетенций публичного и частного партнеров для инвестирования и реализации проектов в различных сферах экономики.

Законопроект предусматривал возможность передачи в собственность частному партнеру земельных участков, иных объектов недвижимого и движимого имущества, необходимых для реализации соглашения, и, наоборот, передачи частным партнерам прав собственности на объект соглашения публичному партнеру. В свою очередь, частный партнер должен был выполнять следующие функции: проектирование, финансирование, строительство, реконструкцию, модернизацию, эксплуатацию, техническое обслуживание.

Предполагался отбор частных партнеров по конкурсу, за исключением случаев, когда объект соглашения о ГЧП либо земельный участок, на котором будет размещен этот объект, находятся во владении, пользовании или собственности частного партнера. Публичным же партнерам гарантировалась возможность осуществления контроля за деятельностью частных партнеров и ходом реализации проектов.

Однако, поскольку закон так и не был принят, в настоящее время используется терминология, представленная в доктрине, что позволяет охарактеризовать сущность такого правового механизма, как ГЧП.

В частности, было предложено правовое понятие ГЧП как юридически закрепленной формы взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности95.

Представленные определения основаны на следующих принципах:

– равенство интересов сторон;

– стабильность контракта и одновременно возможность его изменения;

– ответственность за исполнение условий контракта;

– конкуренция;

– прозрачность деятельности;

– невмешательство государства в сферу ответственности частного партнера;

– гарантии;

– возмездный характер.

В основе принципов деятельности ГЧП, как нам видится, заложены сами причины возникновения ГЧП, в частности, в России, а именно:

– привлечение дополнительного финансирования для развития приоритетных отраслей экономики, в которых частный бизнес отсутствовал или принимал участие в минимальной степени;

– наличие альтернативы приватизации объектов государственной собственности в малопривлекательных с экономической точки зрения сферах (здравоохранение, образование и др.);

– развитие регионов, поскольку без притока частных инвестиций они обречены на длительную стагнацию, но без участия государства трудно рассчитывать на активность инвесторов.

В ходе реализации проектов ГЧП используются разнообразные модели сотрудничества государственных структур и предприятий частного бизнеса. Наиболее распространены следующие механизмы партнерств.

1) ВОТ (Build, Operate, Transfer – строительство – эксплуатация/ управление – передача) – механизм, который используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств;

2) BOOT (Build, Own, Operate, Transfer – строительство – владение – эксплуатация/управление – передача). В такой модели частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока действия соглашения, после чего он передается публичной власти;

3) ВТО (Build, Transfer, Operate – строительство – передача – эксплуатация/управление) – этот механизм предполагает передачу объекта государству сразу по завершении строительства и лишь затем он поступает в пользование частного партнера, но без перехода к нему права владения;

4) BOO (Build, Own, Operate – строительство – владение – эксплуатация/управление) – предполагается, что созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора;

5) ВОМТ (Build, Operate, Maintain, Transfer – строительство – эксплуатация/управление – обслуживание – передача). В этом механизме акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов;