Вера Гулина - Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

• Название: Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование
• Автор: Вера Гулина
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2015
• ISBN: 978-5-4365-0178-9

В работе обосновано и сформулировано определение местного самоуправления как конституционного института и определены основные стадии его институционализации; раскрыты сущностные характеристики института местного самоуправления и научной категории «функция», в результате чего выработано определение функций местного самоуправления как конституционного института и функций органов местного самоуправления; определена система функций местного самоуправления и предложена их авторская классификация; раскрыто содержание каждой функции, выявлены проблемы их реализации, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства.

---

С учетом проведенного исследования, можно предложить следующие определения функций местного самоуправления.

Функции местного самоуправления (как конституционного института) – система взаимодействий субъектов муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, законодательно закрепленных, материально и организационно обеспеченных, вызывающих те или иные преобразования в жизнедеятельности муниципального образования и всего общества в целом с целью удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования и улучшения условий его проживания.

Функции органов местного самоуправления – система взаимодействий органов местного самоуправления с иными субъектами муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, законодательно закрепленных, материально и организационно обеспеченных, реализуемых в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования.

На основании вышеизложенного полагаем, что данные определения функций местного самоуправления являются наиболее полными, поскольку воплощают в себе все философские характеристики категории «функция» и включают те аспекты, которые позволяют отграничить это понятие от иных смежных понятий. В частности, в нем акцентируется внимание на взаимосвязи системы местного самоуправления и ее элементов с другими системами и конкретно сформулирована цель.

Проблема понятия функций местного самоуправления не исчерпывает всего перечня как теоретических, так и практических вопросов. Необходимо определиться далее с классификацией и содержанием функций.

Классификации имеют как теоретическое (приведение знаний в систему), так и немаловажное практическое значение. Раскрытие иерархии функций института местного самоуправления является необходимым элементом в определении структурной организации и компетенции органов местного самоуправления, характера взаимодействия элементов системы местного самоуправления между собой и самой системы с другими институтами.

В представленных в научной литературе классификациях выбирается, как правило, только один классификационный критерий (например, классификация состоит лишь из функций управления) либо классификации формулируются на основе разнородных критериев, при этом сами критерии не указываются (то есть нарушается принцип одного основания), а также не проводится разграничений функций системы местного самоуправления и функций органов местного самоуправления. Даже в учебной литературе по муниципальному праву, ввиду недостаточной определенности основополагающих положений данной проблематики, система функций местного самоуправления рассматривается редко[91].

Любая классификация должна соответствовать определенным методологическим требованиям, поэтому исходным моментом в построении системы функций местного самоуправления является выбор критериев их классификации. Основанием (критериями) классификации являются признаки понятия, которые могут быть как существенными (основными), так и несущественными (вспомогательными). В связи с этим и классификация, с помощью которой раскрывается объем понятия, также может быть основной (естественной) и вспомогательной[92].

Классификацию функций института местного самоуправления предлагали лишь незначительное количество ученых. Так, например, А. Бланкенагель выделяет следующие функции местного самоуправления как конституционного института: функция децентрализации, функция разделения власти по вертикали, функция демократизации, функция плюрализма, функция защиты автономии (защита муниципальных образований как самостоятельных единиц со своей культурой, историей, территориальными и другими особенностями)[93]. Несмотря на то, что выделение функции децентрализации А. Бланкенагелем объясняется тем, что вертикальное разделение властей происходит на трех уровнях: федеральном, региональном, местном, к перечню функций добавляется функция разделения власти по вертикали. Ученым не комментируется цель и содержание функции плюрализма. Не вполне обоснованно указание в одном ряду функции децентрализации и функции автономии. Так, в свое время русский правовед А. С. Ященко, выясняя разницу между децентрализацией и автономией, указывал, что понятие децентрализации шире понятия автономии и самоуправления, так как под децентрализацией разумеется как установление местной автономии и самоуправления, так и вообще увеличение власти местных органов и независимости их правительственных действий[94].

Вслед за А. Бланкенагелем функции местного самоуправления как конституционного института выделяет А.Р. Еремин: функция децентрализации, функция демократизации, функция выражения и защиты интересов населения[95]. Выделение последней функции обосновывается ученым исходя из того, что «практически каждое из личных, политических или социально-экономических прав, нашедших отражение в Конституции РФ, реализуется на муниципальном уровне или имеет «муниципальную составляющую» своего осуществления и непосредственно связана с организацией работы органов местного самоуправления»[96]. Однако А.Р. Ереминым не выделятся целевая функция, не указывается на зависимость и взаимообусловленность одной функции от другой.

«Соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве главной функции местного самоуправления выделяют авторы учебника под редакцией Ю. Дмитриева. Все другие функции в той или иной степени авторы связывают с реализацией главной функции, среди которых выделяют: 1) обеспечение непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, учет и координация интересов различных групп населений, защита меньшинств; 2) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 3) управление муниципальной собственностью и местными финансами; 4) осуществление социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; 5) охрана окружающей среды; 6) обеспечение общественного порядка[97]. Выделение в качестве самостоятельных функций «управление муниципальной собственностью и местными финансами» и «осуществление социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», на наш взгляд, не вполне целесообразно. Представляется, что данные направления должны составлять содержание функции «обеспечение комплексного развития муниципального образования». А, например, «обеспечение непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, учет и координация интересов различных групп населений, защита меньшинств», «охрана окружающей среды», «обеспечение общественного порядка» являются содержанием функции «соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина». Вместе с тем, перечень указанных функций можно было бы отнести к функциям органов местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, осуществляют охрану общественного порядка.

«Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина» как одну из функций местного самоуправления выделяет Д.А. Карбушев. По его мнению, «содержание данной функции состоит в создании и развитии на территории муниципального образования общих гарантий – экономических, политических, социальных, идеологических, организационных условий правомерной реализации прав и свобод человека и гражданина, а в случаях, установленных законом, – в установлении и реализации специальных юридических гарантий, направленных на предупреждение и пресечение нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также на их восстановление в случае нарушения»[98].

Безусловно, исходя из правовой природы российской государственности, защита прав и свобод человека и гражданина является одной и важнейших функций публичной власти (ст. 1, 2, 17, 18 и 45, 71 (п. «в») и 72 (п. «б» ч. 1) Конституции РФ). При этом обязанность защиты прав и свобод, как одна из важнейших функций публичной власти, должна осуществляться и органами местного самоуправления в пределах их ведения. Подтверждением является ст. 18 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность, в том числе, и местного самоуправления. Так, М.В. Баглай пишет, что «органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут регулировать общественные отношения в сфере конституционного права, например, расширять права и свободы или усиливать их гарантии»[99]. Органы местного самоуправления, решая вопросы местного значения в пределах своей компетенции, обеспечивают на своих территориях соблюдение прав и свобод граждан, охрану муниципальной собственности, общественного порядка, принимают меры по предупреждению преступлений и правонарушений и т. д. Таким образом, многофункциональная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления во многом совпадает по целям и задачам, то есть имеет много точек соприкосновения, что создает благоприятную базу для их успешного взаимодействия.