Вера Гулина - Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

• Название: Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование
• Автор: Вера Гулина
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2015
• ISBN: 978-5-4365-0178-9

В работе обосновано и сформулировано определение местного самоуправления как конституционного института и определены основные стадии его институционализации; раскрыты сущностные характеристики института местного самоуправления и научной категории «функция», в результате чего выработано определение функций местного самоуправления как конституционного института и функций органов местного самоуправления; определена система функций местного самоуправления и предложена их авторская классификация; раскрыто содержание каждой функции, выявлены проблемы их реализации, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства.

---

На цель местного самоуправления указывают А.П. Алексеев и А.П. Анисимов, которые под функциями местного самоуправления понимают «закрепленные в компетенции субъектов местного самоуправления возможности и обязанности осуществлять деятельность по созданию условий, необходимых для нормального существования человека в муниципальном образовании»[78]. В определении нет указания на субъектов осуществления деятельности, не указаны формы реализации деятельности, однако представлена содержательная характеристика компетенции субъектов местного самоуправления – «возможности и обязанности». В целом эта дефиниция также отражает определение функций органов местного самоуправления. А, например, М.П. Гавришин определил рамки целей и задач, понимая под функциями местного самоуправления «(основные) направления деятельности, выражающие его сущность, социальное назначение, цели и задачи в „„2 условиях конкретной природной и социальной среды»[79].

Указание на субъектов и формы реализации муниципальной власти содержится в определении, данном О.А. Давыденко, а именно: «функциями местного самоуправления являются основные направления деятельности муниципальных органов с использованием форм прямой демократии и при непосредственном участии жителей»[80].

На том основании, что функции – объективны, исходит С.В. Корсакова, определяя функции местного самоуправления как «объективно обусловленные и закрепленные в нормативных актах основные направления деятельности местного самоуправления, осуществляемые в жизненно важных сферах общественных отношений и выражающие его сущность и реальную роль, которую оно играет в решении основных вопросов общественного развития и в удовлетворении разнообразных интересов населения той или иной территории»[81]. С.В. Корсакова правильно указывает на «жизненно важные сферы общественных отношений, в которых решаются основные вопросы общественного развития». Однако не вполне обосновано указание на «удовлетворение разнообразных интересов населения той или иной территории». Безусловно, интересы населения могут быть разнообразны, однако органы муниципальной власти должны быть нацелены на решение лишь общезначимых вопросов (жилищная сфера, благоустройство и планировка территории, производство, транспорт, образование и др.). На наш взгляд, функции местного самоуправления должны быть закреплены именно в законе и указание С. В. Корсаковой на нормативные акты, в которых должны быть закреплены функции, не совсем точно.

Обратимся еще к одному определению, представленному А. С. Пивоваровым, который под функциями местного самоуправления понимает «ведущие направления работы местной власти по удовлетворению потребностей сообщества, которые активно возникают в процессе муниципальной деятельности и связаны с достижением определенных задач и целей»[82]. Не вполне ясен ход мыслей автора относительно «потребностей сообщества, которые активно возникают в процессе муниципальной деятельности». Возникает вопрос: эти потребности возникают лишь в процессе муниципальной деятельности, а при планировании этой деятельности потребностей не было или были другие потребности?

Анализ определений показал, что многие определения неясны, требуют дополнительного комментария, составлены с ошибками узкой или широкой трактовки. При этом, как правило, речь идет о функциях органов местного самоуправления, а понятия функций института и функций органов не разграничиваются. О необходимости разграничивать функции местного самоуправления как конституционного института от функций его органов и должностных лиц, предназначенных для осуществления функций местного самоуправления, обращают внимание лишь незначительное количество ученых[83].

Такое разграничение носит, конечно, условный характер, поскольку эти функции тесно взаимосвязаны: функции системы проявляются не иначе, как через функции ее органов. А функции органов местного самоуправления, в свою очередь, должны соответствовать основным целевым функциям всей системы местного самоуправления, так как части (элементы) выражают специфику целого, являются носителями ее свойств. Вместе с тем функции последних, хотя и имеют в большинстве своем немалую значимость для жизни общества, обладают, по сравнению с функциями системы местного самоуправления, относительно узким, локальным характером.

Но в то же время эти понятия не тождественны, так как невозможно определить функции института местного самоуправления как суммарное осуществление функций его органов. В связи с тем, что целое обладает иным качеством, нежели сумма его частей и не позволит понять специфику данного объекта познания, так как при этом из поля зрения исчезает как раз то, что составляет его существенную характеристику и теснейшим образом связано со способом взаимосвязи частей[84]. (Говоря языком социологии, на базе соединения различных элементов организации в целое создается так называемый организационный, или кооперативный, эффект)[85].Функции института всегда первичны по отношению к компетенции его органов, ими же и определяются, являясь правовым выражением функции института и средством их осуществления. Этот вопрос очень важный, так как в юридической литературе достаточно часто понятие «функции местного самоуправления» отождествляется с понятиями «цель», «задача», «компетенция», «предметы ведения», «полномочия местного самоуправления», «полномочия органов местного самоуправления». Не случайно французский специалист в теории управления Б. Гурней отмечал, что в системе научных понятий термин «задача» является синонимом термина «функция»[86]. Однако, по мнению И.И. Овчинникова, отождествлять функции с компетенцией и полномочиями недопустимо.

Функции института должны быть более стабильны, чем компетенция органов, так как отражают исторически обусловленную природу местного самоуправления. Компетенция органов и должностных лиц муниципальных образований, и особенно отдельные полномочия, подвержены более частым изменениям в связи с изменением социальных, экономических и политических условий в обществе[87]. Стабильность (устойчивость) функций обусловлена необходимостью сохранения целостности системы, иначе система не сможет функционировать, поэтому устойчивость, безусловно, превалирует над тягой к изменениям. Но вместе с тем устойчивость функций ограничена лишь временными рамками (пусть даже достаточно продолжительными), так как при развитии системы местного самоуправления функции могут видоизменяться. Таким образом, выявление состава основополагающих функций местного самоуправления как конституционного института служит концептуальной основой для определения функций органов местной власти и, в свою очередь, для определения их компетенции.

Рассмотренные нами выше определения функций местного самоуправления не исчерпывает собой всей полноты содержания данного понятия, особенно применительно к понятию «функции местного самоуправления как конституционного института». Поэтому накопленный в правовой науке опыт относительно определения понятия «функции» может быть использован как один из источников для формулирования понятия функций местного самоуправления.

Так, в специальной литературе широко рассматривалась проблема определения функций государства, при этом также широко допускалось отождествление функций государства с деятельностью его органов. Так, например, В.М. Корельский под функциями государства понимает «основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами»[88]. Д.В. Пожарский определяет функции государства как «основные, нормативно регламентированные и организационно обеспеченные направления фактической деятельности государства, обусловленные главными, объективно необходимыми целями и задачами, выражающие его сущность и социальное назначение»[89]. Данные определения также не содержат такого существенного признака понятия «функции», как «взаимодействие», «взаимозависимость». С этой точки зрения интересно определение, предложенное Л. А.

Морозовой, которая трактует функции государства как «особый механизм государственного воздействия на состояние и динамику общественных отношений и процессов, определяющий главные направления и содержание его деятельности по управлению обществом»[90].

С учетом проведенного исследования, можно предложить следующие определения функций местного самоуправления.

Функции местного самоуправления (как конституционного института) – система взаимодействий субъектов муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, законодательно закрепленных, материально и организационно обеспеченных, вызывающих те или иные преобразования в жизнедеятельности муниципального образования и всего общества в целом с целью удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования и улучшения условий его проживания.