Вера Гулина - Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

• Название: Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование
• Автор: Вера Гулина
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2015
• ISBN: 978-5-4365-0178-9

В работе обосновано и сформулировано определение местного самоуправления как конституционного института и определены основные стадии его институционализации; раскрыты сущностные характеристики института местного самоуправления и научной категории «функция», в результате чего выработано определение функций местного самоуправления как конституционного института и функций органов местного самоуправления; определена система функций местного самоуправления и предложена их авторская классификация; раскрыто содержание каждой функции, выявлены проблемы их реализации, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства.

---

2. По объектам (экономическая, политическая, социальная, охранительная функции). 3. По содержанию (обязательные – охрана общественного порядка, вопросы здравоохранения, образования и т. д. и факультативные – организация зрелищных мероприятий, зависит от финансовых возможностей). 4. По методам управления (функции планирования, организации, мотивации, контроля, коммуникации)[106].

Достоинства данной классификации нельзя не отметить, однако классификация нуждается в уточнении, поскольку не расшифровываются цели, указаны не все объекты деятельности, отсутствует важный элемент деятельности – субъект. Очевидно, что общие и первичные функции являются, по сути, функциями института местного самоуправления, непосредственные (текущие) и конкретные – функциями органов местного самоуправления.

Исследования первой главы позволяют сделать следующие выводы:

1. Сформулировано авторское определение функции как научной категории.

Функция явления – назначение явления в социальной действительности, обусловленное его сущностью, реализующееся посредством взаимодействий элементов явления в рамках сложившейся структуры и явлений между собой с целью повлечь определенные изменения.

2. Понятием «функция» охватывается два вида взаимодействий: между элементами системы и взаимодействие системы с другими системами, в связи с этим необходимо различать функции системы местного самоуправления и функции элементов этой системы (например, функции органов местного самоуправления). Выявление состава основополагающих функций местного самоуправления как конституционного института служит концептуальной основой для определения функций органов местного самоуправления.

Функции местного самоуправления (как конституционного института) – система взаимодействий субъектов муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, законодательно закрепленных, материально и организационно обеспеченных, вызывающих те или иные преобразования в жизнедеятельности муниципального образования и всего общества в целом с целью удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования и улучшения условий его проживания.

Функции органов местного самоуправления – система взаимодействий органов местного самоуправления с иными субъектами муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, законодательно закрепленных, материально и организационно обеспеченных, реализуемых в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования.

ГЛАВА 2 СОДЕРЖАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ ФУНКЦИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Функция демократизации

Основная функция местного самоуправления как конституционного института связана с объединением населения для реализации права самостоятельно, под свою ответственность принимать решения, связанные с удовлетворением основных жизненных потребностей (функция демократизации). «Местное самоуправление неразрывно связано с демократией, ибо в основе демократии как формы государства и способа правления лежит идея политической свободы, в соответствии с которой принцип самоопределения и самоуправления распространяется не только на отдельного человека или на народ в целом, но и на район и другие сообщества граждан»[107]. По справедливому замечанию Н.С. Бондаря, «система местного самоуправления является универсальным конституционно-правовым средством приращения демократического потенциала России»[108].

Об осуществлении институтом местного самоуправления функции демократизации пишут, в частности, А. Бланкенагель и А.Р. Еремин. По мнению А.Р. Еремина, «перенесение тяжести решений, касающихся удовлетворения потребностей жителей определенных территорий, на муниципальный уровень и возложение ответственности за последствия этих решений на самих жителей свидетельствует об осуществлении институтом местного самоуправления функции демократизации»[109]. А. Бланкенагель указывает, что «с точки зрения выполняемой функции, местное самоуправление является принципом, связанным с разделением власти и демократизацией»[110]. Однако, определение функции демократизации авторами не формулируется, не раскрывается механизм ее реализации.

Перенесение тяжести решений на жителей муниципальных образований, возложение на них ответственности за последствия этих решений не может быть реализовано автоматически одной лишь волей федерального законодателя. В связи с этим уместно вспомнить слова П.И. Новгородцева, который утверждал, что «нужно, чтобы народ сам вырабатывал свои формы организации. Это должен быть народ, созревший для управления самим собою, сознающий свои права и уважающий чужие, понимающий свои обязанности и способный к самоограничению. Такая высота политического сознания никогда не дается сразу, она приобретается долгим и суровым опытом жизни. Иначе есть опасность трансформации демократического строя в олигархию, в правление немногих»[111].

Поэтому приживание демократических институтов и усвоение демократических практик на уровне местного самоуправления зависит от субъективных (осознание наличия общих целей и установок у населения и должностных лиц органов публичной власти) и объективных факторов (наличия адекватных этим интересам и целям механизмов и ресурсов, в том числе материальных).

Процесс демократизации состоит в укоренении системы демократических ценностей, институтов и практик, что достигается путем постоянного взаимодействия органов власти и населения. Основываясь на ранее исследованных нами характеристиках функции как научной категории и института, сформулируем определение функции демократизации.

Функция демократизации – система взаимодействий местного сообщества и органов публичной власти с целью укоренения демократических институтов и ценностей в сознании населения и в общественных отношениях посредством реализации права населения на непосредственное осуществление местного самоуправления с целью более качественного удовлетворения основных жизненных потребностей и улучшения условий проживания.

На необходимости установления эффективной системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти основана концепция государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденная Указом Президента РФ еще в 1999 году. В качестве одного из ее основных направлений названо создание условий для реализации конституционных прав граждан участвовать в решении вопросов местного значения путем прямого волеизъявления, а также путем организации и деятельности территориального общественного самоуправления. Эффективное функционирование такой системы взаимодействия позволит обеспечить:

• улучшение условий жизни населения в каждом муниципальном образовании;

• обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с формируемыми ими органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности;

• устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований[112].

Под взаимодействием органов государственной власти, органов местного самоуправления и жителей муниципального образования понимается согласованная деятельность, направленная на достижение общих целей (удовлетворение общих потребностей и интересов) в границах муниципального образования, осуществляемая в определенных формах в соответствии с законодательством.

Представляется, что такое взаимодействие не должно сводиться к отправлению власти от имени народа (концепция элитарной демократии), или к частичному проявлению волеизъявления (концепция совещательной демократии), а являться повседневным участием жителей муниципального образования в решении вопросов местного значения, контроле за их исполнением (концепция эгалитарной демократии, партисипаторной демократии, самоуправленческой (муниципальной) демократии). По мнению Л.А. Нудненко, «непосредственная демократия в системе местного самоуправления представляет собой общественные отношения, возникающие в процессе прямого волеизъявления граждан при обсуждении, принятии, исполнении решений по вопросам местного значения, а также контроля за проведением этих решений в жизнь»[113].

На местном уровне органы публичной власти гораздо ближе к населению. Это обеспечивается небольшой территорией и личным знакомством многих управленцев с жителями поселка, небольшого города, района. Поэтому существует необходимость не только закреплять отдельные формы осуществления населением местного самоуправления, но и увязывать их с деятельностью органов местной власти. Формы непосредственной и представительной демократии должны находиться в постоянном взаимодействии с целью интеграции всего местного сообщества и обеспечения максимальной близости органов власти к населению. Такое взаимодействие должно обеспечивать возможность воздействия населения не только на состав органов местной власти, но и на процесс принятия ими решений и контроль за исполнением этих решений. Вместе с тем современное состояние механизма взаимодействия непосредственной и представительной демократии на местном уровне иллюстрируют, в частности, социологические опросы. Так, на вопрос «Чего не хватает представительному органу местного самоуправления в вашем муниципальном образовании», 44 % респондентов ответили – «связи с избирателями»[114].