Вера Гулина - Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

• Название: Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование
• Автор: Вера Гулина
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2015
• ISBN: 978-5-4365-0178-9

В работе обосновано и сформулировано определение местного самоуправления как конституционного института и определены основные стадии его институционализации; раскрыты сущностные характеристики института местного самоуправления и научной категории «функция», в результате чего выработано определение функций местного самоуправления как конституционного института и функций органов местного самоуправления; определена система функций местного самоуправления и предложена их авторская классификация; раскрыто содержание каждой функции, выявлены проблемы их реализации, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства.

---

Однако, в соответствии со ст. 2 Конституции РФ соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. А в ст. ст. 130–133 Конституции РФ не упоминается об обязанностях местного самоуправления по обеспечению или защите прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем, несмотря на то, что ведущую роль в системе обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина играют государство и его органы, местное самоуправление (а именно, органы местного самоуправления) нельзя полностью исключить из числа субъектов, обеспечивающих реализацию и защиту прав и свобод.

Следовательно, защита прав и свобод человека и гражданина (защита интересов населения) относится к функциям органов местного самоуправления. Так, например, в Уставе города Тулы указано, что приоритетными направлениями деятельности органов местного самоуправления в муниципальном образовании являются решение вопросов местного значения, создание для жителей города благоприятной среды обитания, охрана их здоровья, обеспечение широкого доступа к образованию и культуре, личная безопасность[100].

Поэтому мы не можем говорить о том, что защита прав и свобод человека и гражданина как функция института местного самоуправления носит устанавливающий характер. Эта функция, скорее всего, носит характер организующий (разграничение полномочий, государственное финансирование и т. д.). Для этого необходимо обратить внимание на то, как законодатель в Федеральном законе № 131 устанавливает меру участия местного самоуправления в вопросах местного значения. Во многих случаях используются термины «содействие», «создание и обеспечение условий» и т. п., что, безусловно, подчеркивает специфику функционирования муниципальной власти как своеобразного посредника между государственными органами власти и обществом, предоставляющего жилищно-коммунальные, образовательные, культурные, транспортные и иные услуги населению.

Социальные вопросы являются наиболее затратными и должны определять деятельность органов всех уровней публичного властвования. Поэтому со всей очевидностью встает вопрос о том, что, например, социальная политика должна быть единой, централизованной не только при нормативно-правовом регулировании, но и при ее реализации. Примером может служить существенные противоречия, которые выявлены при проведении так называемой монетизации льгот, в результате которой произошло сильное расслоение граждан в зависимости от категорий, а также места их проживания.

Функция защиты прав и свобод, являясь общей (универсальной) функцией всех уровней публичной власти, реализуется практически во всех остальных функциях института местного самоуправления. Поэтому выделять в качестве самостоятельной и обособленной функции института местного самоуправления функцию защиты прав и свобод человека и гражданина не представляется целесообразным.

Классификация, предложенная О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым, в целом похожа на приведенную выше классификацию. Она приведена на основе разнородных критериев, что признают сами авторы: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах, связанных с повседневными потребностями; 5) охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на территории муниципального образования; 6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами[101].

Классификация С.А. Авакьяна дана исходя из понимания местного самоуправления как важнейшего политического института. Она также основана на разнородных критериях (сфера деятельности, процесс управления): 1) организация населения в осуществлении управления делами общества и государства; 2) регулирование (в том числе и нормативное) общественных отношений на подведомственных территориях; 3) управление подведомственным хозяйством, распоряжение бюджетными и иными финансовыми средствами; 4) координация, контроль и содействие в отношении предприятий, учреждений, организаций любых форм собственности на соответствующей территории; 5) взаимодействие с вышестоящими и нижестоящими органами власти или местного самоуправления[102].

Указанные функции представляют собой так называемые управленческие функции органов местного самоуправления, которые имеют универсальный характер и принадлежат всем органам публичной власти. Анри Файоль, которому приписывают первоначальную разработку процессного подхода к управлению, считал, что существует пять исходных функций. По его словам, «управлять означает предсказывать и планировать, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать»[103].

Функции управления представлены также в классификации И.И. Овчинникова, который полагает возможным совместное рассмотрение функции системы местного самоуправления и органов местного самоуправления. Он выделяет основные (общие), специализированные и вспомогательные функции. К основным (общим) функциям он относит: 1) организацию, то есть формирование и совершенствование структур, подсистем и звеньев местного самоуправления; 2) комплексное планирование, состоящее в выработке целей, средств и направлений развития институтов местного самоуправления; 3) осуществление муниципальной кадровой политики; 4) регулирование, то есть формирование правил, норм и методов поведения и деятельности органов местного самоуправления; 5) координацию, то есть согласование деятельности различных участников муниципальных общественных отношений с целью обеспечения реализации задач местного самоуправления; 6) контроль как обратная связь в муниципальной деятельности, процесс анализа результатов деятельности органов местного самоуправления[104].

Интересен подход О.А. Давыденко, которая классифицирует функции органов местного самоуправления по содержанию, назначению, сферам и объему действия и делит их на основные (общие), специализированные (особенные, специальные) и вспомогательные, а также на обязательные и факультативные, но сами функции не расшифровываются.

Так, к основным функциям она относит функции, которые отражают сущность местного самоуправления, присущи всем муниципальным образованиям, всем органам и звеньям системы местного самоуправления. Эти функции самым непосредственным образом связаны с функциями системы местного самоуправления, служат их конкретизацией и практической реализацией. Специализированные функции реализуются только в отдельных сферах, отраслях или участках муниципальной деятельности. Их содержание отражает не общие закономерности местного самоуправления, а специфику взаимодействия конкретных участников муниципальных отношений. Вспомогательные функции необходимы для выполнения действий, связанных с созданием таких организационных, материально-финансовых, технических условий, которые способствуют нормальному осуществлению основных и специализированных функций. Обязательные функции выполняются в обязательном порядке под угрозой применения соответствующих санкций (роспуск органов, выражение недоверия должностным лицам и др.). Это водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц. Факультативные функции реализуются органами по своему усмотрению, в зависимости от финансовых возможностей (функции в социальной сфере, проведение культурных мероприятий и др.)[105].

Г.А. Иванцова, определяя функции местного самоуправления, как направления деятельности, классифицирует их по элементам (муниципальной) деятельности: цель – объект – метод, а именно:

1. По цели: первичные (стратегические) и непосредственные (текущие) функции; общие и конкретные функции. Осуществление непосредственных целей служит средством достижения первичных целей. Общие функции (например, укрепление основ народовластия) ориентированы на достижение конечных целей, неизменны на определенном этапе развития местного самоуправления. Конкретные функции (например, эффективное управление местным хозяйством, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения) могут различаться в различных регионах в зависимости от уровня их развития.

2. По объектам (экономическая, политическая, социальная, охранительная функции). 3. По содержанию (обязательные – охрана общественного порядка, вопросы здравоохранения, образования и т. д. и факультативные – организация зрелищных мероприятий, зависит от финансовых возможностей). 4. По методам управления (функции планирования, организации, мотивации, контроля, коммуникации)[106].