Михаил Приходько - Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г)

• Название: Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г)
• Автор: Михаил Приходько
• Жанр: История

---

Примечание к протоколу заседания 16 марта 1803 г., написанное П.А. Строгановым, показывает как этот вопрос был разрешен практически. Несколько дней спустя Н.Н. Новосильцев представил императору проект указа Сенату, переписанный начисто. В текст проекта Н.Н. Новосильцев включил финальные строки, вызвавшие спор на заседании 16 марта 1803 г., но уже не в смысле поздравления, а предупреждения. С этой формулировкой император согласился и одобрил проект149.

Несмотря на кажущееся сохранение ответственности министров перед Сенатом, указ 21 марта 1803 г. означал ликвидацию права представления Сената150 и подтвердил отсутствие министерской ответственности перед Сенатом.

На этом обсуждение в Негласном комитете министерской реформы было завершено. Заключение

Анализ протоколов Негласного комитета и проектов, обсуждавшихся на его заседаниях, позволяет сделать ряд выводов.

I. В основу манифеста "Об учреждении министерств" 8 сентября 1802 г. легли черновики Н.Н. Новосильцева из фондов ОР РНБ1 и СПбФ ИРИ РАН2. Причем, если черновики из ОР РНБ представляют собой самые ранние записи3, сделанные Н.Н. Новосильцевым еще до написания своего предварительного проекта учреждения министерств, обсуждавшегося в Негласном комитете 11 апреля 1802 г., то основная часть4 черновиков из СПбФ ИРИ РАН, является уже фрагментами предварительного, полного и окончательного проектов манифеста "Об учреждении министерств".

Сравнительное исследование протоколов Негласного комитета и черновиков Н.Н. Новосильцева позволяет классифицировать весь черновой материал, касающийся манифеста "Об учреждении министерств". 1) Ранние черновые записи Н.Н. Новосильцева, написанные до начала обсуждения его предварительного проекта учреждения министерств в Негласном комитете, (т.е. до 11 апреля 1802 г.) - ОР РНБ. Ф. 526. Оп. 1. Д. 71. No 2 Л. 1-6; СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 1-5; 2) Проекты введения к манифесту об учреждении министерств, относящиеся ко времени обсуждения в Негласном комитете проекта введения В.П. Кочубея, (т.е. к 24 марта 1802 г.); черновые записи Н.Н. Новосильцева - СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 6-10, 11-15; проект введения неизвестного автора - РГИА Ф. 1101. Оп. 1. Д. 225. Л. 1-4; 3) Предварительный проект организации министерств Н.Н.Новосильцева, обсуждавшийся в Негласном комитете 11 апреля 1802 г. - СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 17-32 об; 4) Полный проект организации министерств Н.Н. Новосильцева, обсуждавшийся в Негласном комитете 21 апреля 1802 г. - СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 34-35 об. Фрагменты черновика. Кроме того, подлинная рукопись проекта организации министерств с замечаниями А.Р. Воронцова (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 18-37), обсуждавшаяся в Негласном комитете 12 мая 1802 г. позволяет почти в полном объеме восстановить5 редакцию полного проекта организации министерств, существовавшую к 12 мая 1802 г., а значит и к 21 апреля 1802 г., поскольку промежуточное заседание Негласного комитета между 21 апреля и 12 мая 1802 г. - заседание 5 мая 1802 г., было посвящено в основном обсуждению кандидатур нескольких министров; 5) Редакция полного проекта учреждения министерств после 12 мая и до 27 мая 1802 г. - РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 18-37; 6) Окончательная редакция проекта учреждения министерств, отражающая работу над ним Н.Н. Новосильцева уже после 27 мая (даты беседы П.А. Строганова с С.Р. Воронцовым) и до 4-5 сентября 1802 г., (даты поступления проекта манифеста "Об учреждении министерств" на подпись к императору) - СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 33-33 об; 36-41 об. Фрагменты черновиков.

II. Зарубежный опыт, главным образом французский, оказал лишь самое минимальное влияние на разработку министерской реформы в России. Это влияние выразилось исключительно в совпадении названий большинства французских и российских министерств (6-ти из 8-ми), при наличии существенных различий во внутренней структуре этих учреждений.

III. Опосредованно, через свои записки и проекты, которые рассматривались и обсуждались на заседаниях Негласного комитета, в разработке министерской реформы приняли участие заочно и другие лица, которые не были членами Негласного комитета. Это: братья А.Р. и С.Р. Воронцовы, Ф.И. Клингер, Ф.Ц. Лагарп, А.Н. Оленин и Л.К. Платер.

IV. На заседаниях Негласного комитета не были разработаны основные вопросы министерской реформы - вопросы организационного устройства и порядка делопроизводства учреждаемых министерств. Простая роспись учреждений коллежской системы управления по министерствам6, плохо проработанный порядок взаимодействия этих учреждений с министрами7 и указание об образовании канцелярий при каждом министре8 - были явно недостаточными мерами.

Тем самым, можно констатировать факт практически полного отсутствия организационно-структурной подготовки министерской реформы.

V. Как таковое, создание нового высшего административного органа Российской империи - будущего Комитета министров, членами Негласного комитета не планировалось. Исследование протоколов Негласного комитета и проектов учреждения министерств показывает, что основное мнение, к которому пришли члены Негласного комитета в этом вопросе - это разделение Непременного Совета на два состава. Узкого - из одних министров, для рассмотрения дел текущего управления и широкого - из министров и остальных членов Непременного Совета, для решения особо важных дел9.

Соответственным образом, в Негласном Комитете не было осуществлено серьезной проработки сферы компетенции, порядка делопроизводства и структуры этого органа.

Только уже практическая деятельность Комитета министров, подкрепленная самым весомым авторитетом - личным участием императора, в первые годы его деятельности; привела к тому, что это учреждение практически сразу заняло место высшего административного органа Российской империи.

VI. Неразработанность вопросов организационного устройства и порядка делопроизводства будущих министерств с одной стороны и мнения императора Александра I, высказанные на заседаниях Негласного комитета 24 марта10 и 21 апреля11 1802 г. с другой стороны, в соответствии с которыми, коллегии не упразднялись, и постепенно заменялись канцеляриями министров, а первоначальная деятельность министерств осуществлялась на основании "Генерального регламента" об управлении коллегий - изначально предопределили компромиссный, половинчатый характер министерской реформы, (ее начального периода 1802-1810 гг.). Выразившийся в построении министерской системы управления на основе учреждений коллежской системы управления, путем механического переподчинения коллегий и коллежских учреждений министрам, с сохранением коллежского организационного устройства и порядка делопроизводства этих учреждений.

VII. На заседаниях Негласного комитета обсуждалась реформа только части12 центральных учреждений коллежской системы управления, большинство из которых будет упомянуто в тексте манифеста "Об учреждении министерств" 8 сентября 1802 г. Реформирование другой части13 учреждений коллежской системы управления не обсуждалось в Негласном комитете, что объяснялось неопределенностью правового статуса ряда учреждений, а в отношении учреждений придворного управления, определялось мнением императора Александра I, высказанным на заседании Негласного комитета 12 мая 1802 г.: "Кабинет [т.е. Кабинет е.и.в.] и все, что с ним связано, рассматривается как личная собственность императора, в некотором роде ... цивильный лист, следовательно, он не должен входить в категорию общих властных структур государства"14. Фактически, это мнение распространялось и на все учреждения придворного управления. Что косвенно подтверждается более ранней репликой Александра I, произнесенной на заседании Негласного комитета 11 апреля 1802 г.: "Комиссия по постройке Кремлевского дворца [т.е. Экспедиция кремлевского строения] зависит от администрации двора"15.

Таким образом, еще на стадии подготовки и обсуждения министерской реформы, степень ее охвата была ограничена только частью учреждений коллежской системы управления.

Особенности подготовки и разработки министерской реформы, наложили свой отпечаток и на процесс практической реализации этой реформы, т.е. процесс создания министерской системы управления, предопределив половинчатость и юридическую неурегулированность (до 1811 г.) всего это процесса.

Во многом, именно в связи с этими особенностями завершение правового оформления министерской системы управления, в виде издания "Учреждений" и "Образований" каждого конкретного центрального учреждения государственного управления было осуществлено только к середине 30-х гг. XIX в.

ИЛЛЮСТРАЦИИ

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

МАНИФЕСТ "ОБ УЧРЕЖДЕНИИ МИНИСТЕРСТВ" ОТ 8 СЕНТЯБРЯ 1802 г.

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

УКАЗ "ОБ ОБРАЗОВАНИИ ПЕРВЫХ ТРЕХ КОЛЛЕГИЙ В ОБРАЗЕ ПРОИЗВОДСТВА ДЕЛ НА ПРЕЖНЕМ ОСНОВАНИИ И О ЛИЦАХ, ИЗБРАННЫХ К УПРАВЛЕНИЮ МИНИСТЕРСТВАМИ" ОТ 8 СЕНТЯБРЯ 1802 г.

ПРИМЕЧАНИЯ Введение

1 Латкин В.Н. Комитет министров в начале царствования Александра I /Юридический вестник. 1889. Т. 3. Кн. IX (Сентябрь). С. 89-116; Филиппов А.Н. Исторический очерк образования министерств в России. / Журнал министерства юстиции. (Далее: ЖМЮ) 1902. No 9. С. 39-73, No 10. С. 1-54/; Великий князь Николай Михайлович. Граф Павел Александрович Строганов 1774-1817: Историческое исследование эпохи Александра I. (Далее: Строганов), СПб., 1903. Т. 1-3. Т. 2; Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России и указ о правах Сената 8 сентября 1802 года. М., 1906; Покровский С.П. Министерская власть в России. Ярославль, 1906; Семевский В.И. Вопрос о преобразовании государственного строя России в XVIII и первой четверти XIX века (Очерк из истории политических и общественных идей)/Былое. 1906. No 1. С. 1-59; No 2. С. 69-118; No 3. С. 151-206.