Олег Кутафин - Российская автономия

• Название: Российская автономия
• Автор: Олег Кутафин
• Жанр: Юриспруденция

Автор, основываясь на большом фактическом материале, анализирует особенности автономии в царской, советской и постсоветской России. В работе подчеркивается мысль, что в условиях современной РФ, все субъекты которой являются автономными, нет необходимости в существовании каких-либо других автономий или подчеркивании автономного характера отдельных субъектов РФ в их наименовании. Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокое знание о конституционном праве России.

---

С. А. Котляревскй подчеркивал, что, если в государстве несколько автономных областей, широта наличного в них самоуправления может очень сильно колебаться. «Можно говорить о типическом распределении правомочий в союзном государстве, – писал он, – но совершенно невозможно было бы говорить о типической автономии»[68].

С. А. Котляревский полагал, что автономия есть выражение растущей децентрализации центрального государства: политически ее введение может быть оправдываемо старыми вольностями и правами данной области; юридически она всегда не подтверждает старые права, а создает новые, создает новое юридическое лицо. «Образование автономии, – писал он, – лишь подводит юридический итог социально-культурному процессу, выделившему данную область из общей государственной территории…

С другой стороны, автономия, созданная на этой естественно подготовленной для нее почве, прямо отвечает современной тенденции переносить известные государственные полномочия из центра на периферию и привлекать к ним местную самодеятельность; эта тенденция к развитию местного самоуправления вытекает из простой необходимости разделения труда при крайне осложненной государственной и общественной жизни и проявляется даже в стране с такими сильными навыками централизма, как Франция. Очевидно, здесь есть не только политическая необходимость, но и правовая потребность. В настоящее время в науке господствует государственная теория самоуправления, усматривающая в последнем известную форму государственного управления; но даже исходя из нее, нельзя отрицать, что при этой форме создаются субъективные публичные права членов местного союза, подобные субъективным публичным правам членов союза общегосударственного»[69].

А. Ф. Саликовский отмечал, что слово «автономия» в точном переводе значит «самозаконность», т. е. право издавать для себя законы. Этим правом, подчеркивал он, пользуются все отдельные части федеративных государств.

«Но права автономных частей федеративного государства, – писал он, – не ограничиваются изданием законов. Они гораздо шире. Автономные части всякой федерации располагают также правом без всякого контроля проводить в жизнь изданные местными законодательными палатами законы по внутренним делам, касающимся этой части. Иначе говоря, никакая центральная власть не вправе изменить, отменить или задержать исполнение местных законов. В местное законодательство никто не вправе вмешиваться. Ввиду этого во всякой автономной части федеративного государства имеется своя исполнительная власть, т. е. свое министерство или правительство. Она может разно называться, но сущность дела от этого не изменяется. Эта власть проводит местные законы в жизнь и наблюдает за их исполнением – так же, как центральное правительство федерации проводит в жизнь и наблюдает за исполнением законов, изданных федеральными законодательными палатами по делам, касающимся всей федерации»[70].

Под федерацией А. Ф. Саликовский понимал союз автономных государств, имеющий общую законодательную власть и общее правительство, которые ведают делами и законами, касающимися всего союза и точно указанными в федеральной конституции. Он различал автономию политическую, или государственную, и областную, или провинциальную. Он указывал, что областная автономия не имеет своего правительства, а ее законодательные собрания хотя и вырабатывают законы по местным делам, но эта законодательная деятельность находится под контролем центральных властей.

Он считал, что при областной автономии нет настоящей самостоятельности в местных делах и все зависит от того, какая народность или область сильнее и кому из них покровительствует центральное правительство. «Оно вмешивается, – писал он, – во внутреннюю жизнь областей и проводит только те законы, с которым и само согласно или которые идут на пользу его любимцев. Такой порядок порождает взаимное озлобление и ослабляет связь областей с государством, тогда как политическая автономия… только укрепляет силу федеративных государств, взаимную связь его частей. Они дорожат этой связью и хранят ее как величайшую драгоценность»[71].

Исследуя вопросы автономии и федерации, М. Я. Лазерсон подчеркивал, что там, где каждая отдельная национальность сознает себя в многонациональных государствах обеспеченной в своих правах на самоопределение, где она знает, что никакая другая рядом живущая народность не собирается ее поглотить, там все отдельные народности преданы всему государственному целому не за страх, а за совесть.

Отмечая тот факт, что отмена национальных ограничений есть только первый шаг по пути освобождения национальностей, М. Я. Лазерсон считал, что необходимо создавать новые положительные формы многонародного государства, формы, дающие возможность каждой отдельной национальности жить самой и «жить давать другим». Эти формы он сводит к двум основным: к автономии и федерации[72].

«Как известно, – писал он, – в руках государства сосредотачивается устроение и охрана всего правопорядка. В этом устроении правопорядка современное демократическое государство принуждено обращаться не только к специальным лицам и учреждениям, на обязанности которых лежат определенные обязанности в области законодательной, исполнительной и судебной власти, но и ко всему населению. Население управляется не только сверху, правительственными органами, но и снизу, самим населением, население само собою управляет при помощи органов самоуправления. Эти органы самоуправления – начиная с мелких, волостных и сельских и кончая областными – сложной всепроникающей сетью покрывают все государство. Таким образом, самоуправление является одним из самых важных средств привлечения широких народных масс к общественному и государственному строительству. Самоуправление является важною школою политического развития широких масс, эти массы путем участия в органах самоуправления научаются ведать общественными делами, быть на страже общественных интересов и нести ответственность за свои действия. Действия органов самоуправления ближе и понятнее местному населению, чем отдаленные и усложненные общегосударственные органы и поэтому участие в этих органах является подготовкой для ознакомления с общегосударственными органами. Всякое подлинно демократическое государство должно поэтому всемерно стремиться к самому широкому самоуправлению.

Но самоуправление может быть разделено на два вида: на местное самоуправление и на политическое самоуправление, или автономию (греческое слово «автономия» и означает самоуправление)»[73].

М. Я. Лазерсон указывал, что местное самоуправление имеет прежде всего целью отнять у государства и его бюрократических, чиновных органов всю полноту их административных полномочий. Демократические слои населения заинтересованы в том, чтобы вся административная деятельность государства, касающаяся их повседневных нужд, находилась не в руках назначенных чиновников, а в руках выборных представителей.

М. Я. Лазерсон считал, что, независимо от степени широты предоставленных ему полномочий, местное самоуправление охватывает круг полномочий, сосредотачивающихся вокруг области управления. «Даже и те функции органов местного самоуправления, – писал он, – которые на первый взгляд принадлежат к области законодательства – как, например, функция издания обязательных постановлений, правил, инструкций и т. д. – относятся к области управления. Ибо эти правила и инструкции не устанавливают новых законов (чем занимаются законодательные органы), – но в пределах существующих законов служат для более успешного проведения административных мер. Издание обязательных постановлений и т. п. норм играет здесь только чисто вспомогательную, подсобную роль, и нисколько не меняет того общего административного характера, который присущ всем органам местного самоуправления, начиная с мелкой земской единицы, с сельской общины и кончая крупным городом или областью»[74].

Как отмечал М. Я. Лазерсон, в основу местного самоуправления кладется местный интерес. Удовлетворяя этот интерес, государство часть своей административной деятельности передает органам местного самоуправления. Другие цели ставятся перед органами автономии. «Органы автономии, – писал он, – не ограничивают свою деятельность областью администрации, управления, они в своем круге ведения захватывают также и законодательство. Таким образом, автономия является более полным видом самоуправления, автономия берет на себя помимо административной деятельности и деятельность законодательную, и отчасти судебную»[75].

М. Я. Лазерсон отмечал, что в отличие от местного неполитического самоуправления, в основе которого лежит интерес местный, интерес, положенный в основу автономии, носит иной характер. Органы автономии в противоположность органам неполитического местного самоуправления имеют своей основной интересы особенности данной местности или области. «Если данный город (или земство), – рассуждал он, – по форме организации, кругу полномочий и интересов совершенно и во всем похож на другой город (или другое земство), то данная автономная область существенно разнится от другой»[76].